Энциклопедия решений. Возбуждение Роспотребнадзором дела об административном правонарушении по итогам проверки или иного КНМ (ноябрь 2024)

Возбуждение Роспотребнадзором дела об административном правонарушении по итогам проверки

Внимание

Возбуждение дела об административном правонарушении в связи с необходимостью проведения административного расследования оформляется иначе. См. подробнее материал Административное расследование, проводимое Роспотребнадзором

Если в ходе проверки Роспотребнадзор обнаружил нарушения, по которым не истек срок давности, то проверяемое лицо привлекается к административной ответственности. При этом к административной ответственности можно одновременно привлечь и юридическое лицо, и виновное должностное лицо (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ), например: организацию, которой принадлежит магазин, допустивший продажу алкоголя несовершеннолетнему, и продавца (ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ).

Чтобы возбудить дело об административном правонарушении, должностное лицо Роспотребнадзора сначала оформляет акт проверки, поскольку этого требует примечание к ст. 28.1 КоАП РФ и потому что именно акт фиксирует выявленные нарушения*(1), противоположная позиция - в постановлении Шестнадцатого ААС от 01.04.2016 N 16АП-700/16. Затем (на основе этого акта) составляется протокол об административном правонарушении (ч. 3 и п. 3 ч. 4 ст. 28.1, ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ). В случае возбуждения дел в отношении и организации, и виновных должностных лиц составляются несколько протоколов. Перечень должностных лиц Роспотребнадзора, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом Роспотребнадзора от 09.02.2011 N 40.

См. Перечень правонарушений, по которым Роспотребнадзор может оформлять протоколы.

Однако если выявленное нарушение грозит виновному лицу административным приостановлением деятельности, то дело можно возбудить и до подписания акта проверки, если применяется временный запрет деятельности. В этом случае Роспотребнадзор составит протокол о временном запрете деятельности, о чем обязательно в течение суток известит прокуратуру (примечание к ст. 28.1 КоАП РФ).

Согласно ст. 28.5 КоАП РФ нужно составить протокол немедленного после обнаружения совершения административного правонарушения (в течение двух суток - если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела). Поэтому, как правило, акт проверки и протокол составляются в один день друг за другом. Однако если протокол был составлен позже, то это не является существенным недостатком (поскольку сроки ст. 28.5 КоАП - непресекательные, см. абз. 3 п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

А вот если протокол ссылается на акт проверки, но при этом составлен (и получен) ранее самого акта проверки, то это суд может признать нарушением процедуры привлечения к ответственности и основанием для отмены оспариваемого постановления Роспотребнадзора (постановление ФАС Московского округа от 22.12.2009 N КА-А40/13832-09; противоположное решение - постановление Двенадцатого ААС от 08.04.2013 N 12АП-2136/13).

Для того, чтобы составить протокол об административном правонарушении, Роспотребнадзор обязательно вызовет к себе:

- законного представителя юридического лица (если протокол будет составляться в отношении организации),

- индивидуального предпринимателя или виновное должностное лицо, если протокол будет составляться именно в их отношении.

Без уведомления этих людей составлять протокол нельзя (ч. 1 ст. 25.1, ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

Внимание

Согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются только его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение. Таким образом, наличие доверенности организации, даже доверенности на ведение дел в Роспотребнадзоре, не делает такого представителя законным представителем.

Как Роспотребнадзор должен известить виновных лиц о том, что будет составляться протокол? Для этого законному представителю организации (или предпринимателю, или гражданину) вручается или высылается процессуальный документ о составлении протокола по делу об административном правонарушении (обычно - определение или уведомление о составлении протокола либо требование о явке), в котором указываются дата, время и место составления протокола. Это может быть также предписание о вызове в Роспотребнадзор для рассмотрения материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства (абз. 1 пп. 4 п. 1 ст. 51 Закона N 52-ФЗ). Такое уведомление может быть отправлено и на электронную почту, если Роспотребнадзор докажет, что данный адрес в сети Интернет принадлежит именно вызываемому лицу (постановления Третьего ААС от 01.09.2017 N 03АП-4639/17, Семнадцатого ААС от 25.06.2014 N 17АП-7386/14), лицо может быть вызвано телеграммой (постановления Восьмого ААС от 25.01.2017 N 08АП-15601/16, Четвертого ААС от 25.11.2013 N 04АП-4202/13), а также по факсу - однако отчеты об отправке факса должны удостоверять содержание направляемой корреспонденции, кто его отправил и кто принял (постановления Президиума ВАС РФ от 04.09.2012 N 5184/12, Одиннадцатого ААС от 28.04.2016 N 11АП-4179/16). Вручение уведомления о составления протокола представителю, действующему на основании общей доверенности, не является надлежащим уведомлением (решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.04.2013 N А60-50315/2012), противоположная позиция - постановление Третьего ААС от 01.09.2017 N 03АП-4639/17). Извещение филиала без извещения самой организации, в отношении которой возбуждено дело, надлежащим извещением о времени и месте составления протокола об административном правонарушении не является (постановление Семнадцатого ААС от 31.10.2016 N 17АП-12816/16).

Внимание

Уведомление о составлении протокола должно указывать конкретный факт нарушения, в связи с которым составляется протокол (абз. 4 п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Если законный представитель организации (предприниматель, должностное лицо) не были надлежащим образом извещены о составлении прокола, то такое отступление от процедуры суд может признать существенным нарушением и по этой причине отменить оспариваемое постановление о назначении наказания (постановления Восемнадцатого ААС от 25.08.2017 N 18АП-9120/17, Девятого ААС от 29.06.2015 N 09АП-21431/15, Одиннадцатого ААС от 28.05.2014 N 11АП-6266/14).

При неявке предпринимателя или законного представителя организации (если они извещены в установленном порядке) протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ). При явке руководителя (индивидуального предпринимателя) и иных лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, сначала им разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ).

Далее составляется непосредственно сам протокол об административном правонарушении. В настоящее время нет утвержденной формы такого протокола. Согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в нем указываются следующие сведения:

- дата и место его составления;

- должность, Ф.И.О. лица, составившего протокол;

- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

- Ф.И.О., адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если они имеются);

- место, время совершения и событие административного правонарушения

Внимание

Простое указание в протоколе на факт выявленного правонарушения без достаточного описания его объективной стороны не соответствует требованиям КоАП РФ; в таком случае суд может счесть событие правонарушения недоказанным (постановление Одиннадцатого ААС от 22.05.2014 N 11АП-6416/14);

- статья КоАП РФ, предусматривающая ответственность за административное правонарушение. На практике в протоколе об административном правонарушении обычно указаны также ссылки на нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования (техрегламенты, СП и пр);

- объяснение лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

- иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, вправе знакомиться с его содержанием. Они могут также внести в протокол свои объяснения, возражения по указанным нарушениям или замечания по содержанию протокола (ч. 2 и ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).

После составления протокола об административном правонарушении он подписывается должностным лицом Роспотребнадзора, руководителем организации, предпринимателем или должностным лицом, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении; затем им вручается под расписку копия оформленного протокола (ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ). Если протокол составлялся заочно, его копия направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ).

Если в качестве меры обеспечения производства по делу применяется временный запрет деятельности, то об этом составляется отдельный протокол. В нем указываются основание применения этой меры, дата и место его составления, сведения о должностном лице Роспотребнадзора и виновном лице, объект, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения виновных лиц. Такой протокол может быть составлен и до оформления акта проверки с обязательным уведомлением прокурора в течение суток (примечание к ст. 28.1 КоАП РФ). Копия протокола вручается представителю организации или предпринимателю, после чего Роспотребнадзор опечатывает помещения (ст. 27.16 КоАП РФ).

Затем должностное лицо Роспотребнадзора выносит:

- определение (п. 1 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении (если протокол касается нарушений, перечисленных в ст. 23.13 и 23.49 КоАП РФ). Это значит, что дело будет рассматриваться главным государственным санитарным врачом*(2) (его заместителем), который и назначит наказание;

- либо определение (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) о передаче протокола и иных материалов дела на рассмотрение мировому судье, в районный или в арбитражный суд. Дело передается в двух случаях: либо если протокол составлен по составам, не упомянутым ст. 23.13 и 23.49 КоАП РФ; либо в данном случае, по мнению Роспотребнадзора, необходимо применить наказание в виде административного приостановления деятельности, дисквалификации либо конфискации (эти виды наказаний налагаются исключительно судьями, см. абз. 3 ч. 1 ст. 3.12, ч. 1 ст. 3.11, ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ соответственно).

Внимание

Административное приостановление деятельности применяется в случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ (угроза жизни или здоровью людей, техногенная катастрофа и прочие, в том числе совершение правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; перечень закрыт). Поэтому в протоколе об административном правонарушении в качестве события административного правонарушения должно быть указано, какие из перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаев создают угрозу причинения вреда либо причиняют вред охраняемым общественным правоотношениям. Следовательно, Роспотребнадзор при передаче дела в суд обязан мотивировать необходимость административного приостановления деятельности. По собственной инициативе судьи не вправе устанавливать наличие обстоятельств, создающих угрозу причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям, и назначать административное наказание в виде административного приостановления деятельности (правовая позиция сформулирована в п. 2 Справки Архангельского областного суда по результатам обобщения практики применения судьями районных судов административного наказания в виде административного приостановления деятельности).

Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в течение 15 дней после составления протокола (ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ) либо семи суток с момента фактического прекращения деятельности, если применен временный запрет деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ). Однако сокращение предусмотренного 15-дневного срока может быть признано существенным нарушением порядка применения административного взыскания (постановление Седьмого ААС от 13.03.2014 N 07АП-1015/14).

Протокол об административном правонарушении не может быть обжалован в суде: протокол содержит лишь описание правонарушения (определение Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 N 696-О) и не влечет для заявителя негативных последствий экономического характера, поскольку наличие либо отсутствие нарушения законодательства (состав административного правонарушения) устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого административным органом принимается соответствующее решение. В случае обжалования протокола суд прекращает производство на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ (ст. 128 и п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ, ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ), см. например, постановления Четвертого ААС от 16.10.2013 N 04АП-4330/13, Шестого ААС от 02.08.2013 N 06АП-3558/13).

Сказанное можно отнести и к протоколу о применении временного запрета деятельности, а следовательно, обосновать невозможность его самостоятельного обжалования. Ранее Верховный Суд РФ прямо указывал на то, что такой протокол не подлежит самостоятельному оспариванию (абз. 6 п. 7 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"; в настоящее время это постановление не применяется - см. п. 87 постановления Пленума ВС РФ от 27.09.2016 N 36).

______________________________

*(1) До 15.11.2014 протокол можно было составить и без акта проверки, что требовало от Роспотребнадзора иным образом доказывать состав правонарушения (акта ведь нет), например, составлять по правилам КоАП РФ протокол осмотра, допрашивать свидетелей и пр. Обычно Роспотребнадзор все-таки сначала оформлял акт проверки.

*(2) Здесь и далее под государственным санитарным врачом понимается руководитель Роспотребнадзора (главный государственный санитарный врач РФ), руководитель управления Роспотребнадзора по субъекту РФ (главный государственный врач по субъекту РФ), руководители территориальных отделов управлений Роспотребнадзора по субъектам РФ в городах, районах и на транспорте (главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте), поскольку указанные лица являются государственными санитарными врачами по должности (п. 3 ст. 46 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ, абз. 2 п. 8, п. 9.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322, пп. "а" п. 5 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476). Под заместителями государственных санитарных врачей понимаются заместители указанных лиц (абз. 5 п. 8 Положения N 322, пп. "а", "в", "г" п. 8 Положения N 476).

Тема

Привлечение к ответственности за нарушения, выявленные Роспотребнадзором

См. также

Перечень административных правонарушений, протоколы по которым вправе оформлять должностные лица Роспотребнадзора

Рассмотрение Роспотребнадзором дела об административном правонарушении

Административное приостановление деятельности Роспотребнадзором в случае нарушения обязательных требований