Энциклопедия решений. Сфера действия Закона N 44-ФЗ: общее правило (декабрь 2024)

Сфера действия Закона N 44-ФЗ: общее правило

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона N 44-ФЗ этот закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в части, в том числе касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетными учреждениями, унитарными предприятиями (за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р, которые по общему правилу руководствуются Законом N 223-ФЗ) либо иным юридическим лицом в соответствии с ч.ч. 1, 2.1, 4 и 5 ст. 15 Закона N 44-ФЗ.

Формулировка п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона N 44-ФЗ не совсем соответствует положениям Гражданского кодекса РФ, на которых в том числе основывается Закон N 44-ФЗ (ч. 1 ст. 2 этого Закона). В Гражданском кодексе РФ "поставка товаров, "выполнение работ", "оказание услуг" - это определенные виды договоров, урегулированные разными нормами: поставка товаров и отдельно - поставка товаров для государственных или муниципальных нужд (параграфы 3 и 4 главы 30 ГК РФ соответственно), виды договора купли-продажи; подряд и конкретно, уже - подрядные работы для государственных и муниципальных нужд (глава 37 ГК РФ), выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (глава 38 ГК РФ) и возмездное оказание услуг (глава 39 ГК РФ). Также п. 2 ст. 779 ГК РФ содержит перечень глав Гражданского кодекса РФ, регулирующих договоры услуг, которые не регулируются главой 39 ГК РФ, который включает, в частности, такие виды договоров как перевозка (глава 40 ГК РФ), банковский вклад (глава 44 ГК РФ), расчеты (глава 46 ГК РФ), поручения и комиссии (главы 49 и 50 ГК РФ соответственно) и даже договоры подряда. Однако этот перечень не включает в себя договоры аренды, которые регулируются главой 34 ГК РФ и которые также явно не относятся ни к выполнению работ, ни к поставке. А купля-продажа недвижимости является отдельным видом договоров купли-продажи, наряду с поставкой и регулируется параграфом 7 главы 30 ГК РФ. Это делает возможность буквального толкования п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона N 44-ФЗ сомнительной.

Полагаем, что и в настоящее время сохраняет актуальность позиция, сформулированная в решении ВАС РФ от 25.04.2011 N ВАС-2237/11 еще в период действия Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Согласно этой позиции под действие законодательства о закупках для удовлетворения государственных и муниципальных нужд подпадает заключение любого договора, если он заключается в интересах Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования; целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд; финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

В связи с этим следует учесть, что отдельные специальные нормы Закона N 44-ФЗ касаются заключения и иных договоров, которые не входят в договоры на поставку товаров, выполнения работ и оказания услуг.

Так, в п. 8 ч. 1 ст. 31, ч.ч. 6, 7 ст. 32, ч. 4 ст. 39, ч. 8 ст. 51, п. 35 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ говорится о контрактах на приобретение прав на объекты интеллектуальной собственности, а также на создание произведения литературы или искусства, программ для ЭВМ, баз данных, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности), на финансирование проката или показа национального фильма. Права же на объект интеллектуальной собственности могут быть приобретены только на основании договора на отчуждение исключительного права на такой объект или по лицензионному договору (ст. 1233 ГК РФ), а создание произведений литературы и искусства может осуществляться по договору авторского заказа (ст. 1288 ГК РФ). Данные договоры регулируются частью четвертой Гражданского кодекса РФ и не относятся к договорам, описанным в части второй Гражданского кодекса РФ, по которым могут приобретаться только материальные носители результатов интеллектуальной деятельности (см. п. 4 ст. 129, п. 3 ст. 772, ст. 1227 ГК РФ).

Пункты 8, 23, 29 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ регулируют заключение контрактов "на оказание услуг" водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, энергоснабжение, которые регулируются параграфом 6 главы 30 ГК РФ "Энергоснабжение" (п.п. 1, 4 ст. 539, ст. 548 ГК РФ). В п. 8 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ упоминается также договор на технологическое присоединение к сетям инженерно-технического обеспечения, который является отдельным видом договора (см. постановление Президиума ВАС РФ от 10.07.2012 N 2551/12).

По нашему мнению, отдельным видом договора является и энергосервисный контракт, заключение которого регулируется п. 1 ч. 2 ст. 57, ст. 108 Закона N 44-ФЗ*(1).

Помимо этого, п. 26 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ регулирует закупку услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку, относя к таким "услугам" и наем жилого помещения, урегулированный главой 35 ГК РФ.

Наконец, в п. 3 ч. 2 ст. 84 Закона N 44-ФЗ упоминаются "услуги по страхованию", хотя страхование также является самостоятельным видом договора, регулируемым главой 48 ГК РФ.

Эти факты в совокупности позволяют сделать вывод, что термины "поставка товаров", "выполнение работ", "оказание услуг" в Законе N 44-ФЗ употребляются в ином, более широком, чем в Гражданском кодексе РФ, значении. Поэтому, учитывая преемственность Закона N 94-ФЗ и Закона N 44-ФЗ, представляется по-прежнему актуальной позиция, на которой основано решение ВАС РФ от 25.04.2011 N ВАС-2237/11. При таком толковании под действие Закона N 44-ФЗ подпадает заключение государственными и муниципальными заказчиками, бюджетными учреждениями, унитарными предприятиями (за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 31.12.2016 N 2931-р, которые по общему правилу руководствуются Законом N 223-ФЗ) любых возмездных гражданско-правовых договоров (в установленных этим Законам случаях - также и иными лицами в определенных им пределах)*(2) (см. также ответ на вопрос 81 в приложении к письму Минэкономразвития РФ от 30.09.2014 N Д28И-1889). Причем даже из самого именования лиц, руководствующихся Законом N 44-ФЗ, "заказчиками", следует, что им регулируется заключение этими лицами гражданско-правовых договоров, в которых они выступают в качестве покупателей, заказчиков, арендаторов, страховщиков и т.п.

Отметим, что положения Закона N 44-ФЗ регулируют заключение только таких гражданско-правовых договоров, по которым контрагент заказчика получает в качестве встречного предоставления денежные средства (см., например, п. 16 ст. 3, ч.ч. 1 - 2.1 ст. 15, п. 4 ч. 2 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 18, п. 2 ч. 3 ст. 21, ст. 22, ч. 2 ст. 34, п. 2 ст. 42 Закона N 44-ФЗ и др.). Соответственно, в порядке, предусмотренном Законом N 44-ФЗ, не представляется возможным заключить договор мены, взаимного оказания услуг либо другой возмездный договор, по условиям которого приобретаемые заказчиком товары, работы, услуги денежными средствами не оплачиваются. Специалисты Минэкономразвития России придерживаются аналогичной позиции в отношении заключения договора мены (см. письмо от 18.08.2015 N Д28и-2518).

Однако при заключении подобных договоров следует учитывать, что потребности заказчиков в возмездном приобретении товаров, работ, услуг, безусловно, являются государственными или муниципальными нуждами (ч. 1 ст. 1 Закона N 44-ФЗ). При этом отношения, связанные с такими договорами, не указаны в перечне исключений из сферы действия Закона N 44-ФЗ (см. ч. 2 ст. 1 Закона N 44-ФЗ). Как было указано выше, по смыслу Закона N 44-ФЗ любые закупки (то есть действия по приобретению товаров, работ, услуг, направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд) должны осуществляться с соблюдением порядка, установленного этим законом, который предполагает, что встречное обязательство заказчика по контракту является исключительно денежным. Поэтому полагаем, что заключение заказчиком договоров мены, взаимного оказания услуг и других подобных договоров может быть квалифицировано контролирующими органами в качестве нарушения.

Подчеркнем, что Закон N 44-ФЗ регулирует заключение именно гражданско-правовых договоров, то есть порядок вступления руководствующихся им заказчиков в гражданско-правовые отношения, построенные на равенстве сторон (п. 1 ст. 2 ГК РФ, см. также п. 1 ст. 124 ГК РФ). Соответственно, под действие Закона N 44-ФЗ не подпадают отношения, основанные на подчинении, в том числе трудовые правоотношения (см. также ст.ст. 5, 15 ТК РФ) и налоговые правоотношения, включая отношения по уплате государственной пошлины (ст.ст. 1, 2, глава 25.3 НК РФ).

Также следует отметить, что предметом регулирования Закона N 44-ФЗ является регулирование гражданско-правовых отношений, которые по определению возникают только между участниками гражданско-правовых отношений - гражданами, юридическими лицами и публично-правовыми образованиями (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 2, ст. 124, п.п. 1, 2 ст. 420 ГК РФ). Поэтому внутрихозяйственные отношения, включая передачу имущества между представительствами филиалами организации, не являются гражданско-правовыми и под регулирование Закона N 44-ФЗ не подпадают.

______________________________

*(1) Подробнее аргументацию в пользу этой точки зрения можно увидеть в следующем материале.

*(2) Аналогичные вывод делались ранее и в отношении сферы действия Закона N 94-ФЗ. Подробнее смотрите практическую ситуацию.

Тема

Сфера действия Закона N 44-ФЗ

См. также

Гражданско-правовой договор. Общие положения

Виды гражданско-правовых договоров

Возмездные и безвозмездные договоры

Практические ситуации

Построить список