Роль государства в обеспечении публичного интереса в страховании (М.А. Гармаева, "Журнал российского права", N 3, март 2012 г.)

Роль государства в обеспечении публичного интереса в страховании

Правовое регулирование страхования является одним из ярких примеров комплексного взаимодействия публично-правовых и частноправовых норм. Существуют различные точки зрения по вопросу о способах правового регулирования страхования: от отнесения страхования, в том числе и добровольного, к сфере публичного регулирования до рассмотрения его только как института частного (гражданского) права*(1).

Изначально страхование, защищая имущественные интересы частных лиц, возникло на основе договора и являлось частным отношением, соответственно, из области частного права. Это подтверждается многочисленными научными исследованиями страхования именно в области гражданского права*(2). Однако даже в тот период некоторые представители гражданско-правовой науки усматривали в страховании публичный характер*(3), а сейчас об этом говорят и представители финансово-правовой науки*(4).

В настоящее время в условиях развития новых общественно-экономических отношений, связанных с появлением различных финансовых инструментов, со все более возрастающей зависимостью благосостояния одного государства от благосостояния другого, государство как властный субъект призвано законодательно устанавливать общие правила регулирования новых и обновленных финансовых отношений, в том числе и в страховании.

Справедливо утверждение, что "эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто... Субъекты предпринимательства, реализуя экономическую свободу, нередко забывают о том, что кроме них есть еще и общество, где только и возможно вести эту деятельность"*(5). Государство в такой ситуации должно четко определить свое место и роль в этом процессе, поскольку не учтенный в должной мере публичный интерес неизбежно ведет к деградации частного интереса. Так, государство, обеспечивая публичный интерес, участвует в страховании некоммерческих рисков для защиты инвестиций и в страховании экспортных кредитов*(6), так как в настоящее время коммерческие финансовые институты не готовы принимать на себя значительную часть рисков, связанных с поддержкой национального экспорта товаров и зарубежных инвестиций по отдельным странам, ввиду высокого уровня таких рисков и трудностей управления ими, а также затратного механизма реализации и низкой рентабельности этой деятельности.

Страхование, как любое другое сложное социальное явление, выполняет как частные, так и общественно значимые публичные функции, обеспечивая необходимую стабильность. Сбои в функционировании страховщика способны повлечь кризисные проявления в экономике и социальной сфере, нарушение интересов прежде всего слабой стороны - страхователя. В связи с этим роль государства в обеспечении публичного интереса в страховании не должна преуменьшаться.

Представляется, что для различных видов страхования общим является интерес в получении страховой суммы с целью обеспечения возможных потребностей*(7). Вступая в страховые отношения на добровольной основе лица самостоятельно страхуют свои личные и (или) имущественные интересы на случай наступления обстоятельств, которые могут негативным образом повлиять на их личные и (или) имущественные интересы. Уплачивая страховую премию в соответствующий страховой фонд, частные застрахованные лица несут риск неполучения страховых выплат, например, в случае банкротства страховой организации. Таким образом, инициатором возникновения таких правоотношений является частное лицо, заинтересованное при наступлении страхового случая в выплате соответствующей страховой суммы и, соответственно, в стабильности и финансовой надежности той страховой организации, с которой оно заключило договор. Обеспечить такую стабильность и финансовую надежность страховой организации частное лицо не может, поэтому речь идет о публичном интересе в страховании. Как отмечается в юридической литературе, "этот публичный интерес проникает в страхование глубоко, в саму ткань частных отношений, и этим страхование существенно отличается от других типов отношений. Так, условия конкретного договора купли-продажи интересуют только продавца и покупателя по этому договору, но в страховании дело обстоит по-иному. Поскольку страховой фонд, предназначенный для защиты интереса данного страхователя, формируется из взносов всех страхователей, каждый страхователь заинтересован во всех других договорах страхования. Условия конкретного договора страхования перестают быть объектом только частных интересов страхователя и страховщика, но становятся объектом общего, публичного интереса"*(8). "Публичный интерес выступает как оценочная категория, как своего рода концентрированное социальное обязательство публичных органов перед обществом. Тут уже действует не столько дозволение получить конкретное благо, сколько императив приоритетной ориентации на интересы общества, населения и т.п. Причем публичный интерес призван, с одной стороны, обеспечивать устои общества и государства как условие их существования, с другой - гарантировать удовлетворение частных интересов в их единичном и концентрированном ("усредненном") выражении"*(9).

В связи с этим необходимо обеспечить такие правовые условия, которые создали бы необходимые гарантии реализации соответствующего страхового интереса, и сделать это может только государство.

Рассмотрим пути обеспечения государством публичного интереса в страховании.

Создание необходимой нормативно-правовой базы для правового регулирования страховых отношений. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, указано, что для эффективного и динамичного экономического роста необходимо повысить мобильность капиталов в экономике, обеспечить рост финансовых рынков по сравнению с другими отраслями путем развития, в том числе страхового рынка.

Задачи развития страхового дела, поставленные в Концепции, определялись ранее в Концепции развития страхования в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. N 1361-р, но многие из них так и не были решены. До сих пор не полностью сформулирована законодательная база для развития страхового дела. Нормативные акты, регулирующие отношения в сфере страхования, нередко носят противоречивый характер. Например, в сфере социального страхования страховые взносы в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 г. на единый социальный налог. Придание страховым взносам налогового характера, их использование на иные, не страховые, цели привело к тому, что с 1 января 2010 г. единый социальный налог был отменен и снова введена система страховых взносов. Такая неопределенность законодателя в вопросе определения правовой природы страховых взносов не лучшим образом влияет на развитие системы законодательства о страховании в целом.

Несмотря на поставленную задачу развития обязательного страхования, ее реализация стала актуальной лишь в связи со случившимися за последние несколько лет в России трагическими событиями. Решается вопрос о введении обязательного страхования ответственности перевозчиков, обязательном экологическом страховании, обязательном противопожарном страховании. К настоящему моменту принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (далее - Федеральный закон N 225-ФЗ), вступивший в силу с 1 января 2012 г., за исключением некоторых положений. Повышение социальной ответственности за наступление возможных рисков - положительная тенденция в развитии самосознания общества в целом. Вместе с тем введение обязательного страхования требует четкого определения финансово-правовых механизмов его регулирования, подтверждающих возможность решения проблем страховой защиты.

Задача развития добровольного страхования с целью превращения в основу рынка страховых услуг также не была решена. Этому препятствуют недоверие российского населения как к финансовым институтам в целом, так и к страховщикам в частности, отсутствие достаточного спроса граждан и юридических лиц на страховые услуги, обусловленного низким уровнем платежеспособности. По этой же причине плохо реализуется задача стимулирования перевода сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни.

Обсуждаемая в настоящее время концепция развития накопительного пенсионного обеспечения направлена на поиск путей устойчивого роста пенсионных накоплений, формируемых как на добровольной, так и на обязательной основе, для повышения их до уровня, обеспечивающего достойную жизнь пенсионеров*(10). Однако анализ целевых ориентиров развития негосударственного пенсионного обеспечения, предлагаемых в концепции, показывает, что реализация поставленной задачи путем реформирования негосударственных пенсионных фондов и придания им статуса накопительных пенсионных фондов, развития на основе принципов страхования системы обязательного пенсионного обеспечения затруднительна. Предусматривается, что к 2023 г. накопительная часть пенсии будет обеспечивать пособие в 70% от заработной платы при выполнении следующих условий: наличие у пенсионера 30 лет трудового стажа; обслуживание минимум половины пенсионеров в негосударственных пенсионных фондах (НПФ); благоприятный инвестиционный климат в стране; дополнительные накопления на пенсию 20% экономически активного населения*(11). Следовательно, если в НПФ будет обслуживаться менее половины пенсионеров или сложится неблагоприятная ситуация в инвестициях, наличие у пенсионера 30 лет трудового стажа может и не дать ему право на указанный размер пособия. Далее, исходя из статистических данных по состоянию на второй квартал 2010 г., в структуре расходов на конечное потребление в среднем по Российской Федерации на человека в месяц 43,5% составляли расходы на питание и оплату жилищно-коммунальных услуг*(12), т.е. в среднем около половины расходов направлены на элементарное поддержание жизнедеятельности. Представляется, что в таких условиях трудно говорить об экономической активности населения.

В связи с этим хотелось бы отметить, что разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на стимулирование развития страхования, должны носить комплексный характер, учитывать уровень социально-экономического развития общества и основываться на объективных реалиях складывающихся отношений в экономике в целях реализации поставленных задач.

Установление условий, требований и ограничений к страховым организациям на законодательном и подзаконном уровнях в целях исключения возможных злоупотреблений в отношении застрахованных лиц и обеспечения стабильности страхового рынка Российской Федерации.

Лицензирование страховой деятельности. Право на осуществление деятельности в сфере страхового дела предоставляется только субъекту, получившему соответствующую лицензию (п. 1 ст. 32 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 4015-I)). Лицензия выдается на осуществление определенного вида страхования, поэтому страховые организации вправе осуществлять только те виды страхования, которые обозначены в лицензии.

Требования к финансовой устойчивости страховых организаций. Публичный интерес в страховании обусловлен финансовой надежностью и устойчивостью страховых фондов, формирование которых - одна из основных составляющих процесса страхования.

Под финансовой устойчивостью страховой компании понимается такое состояние ее финансовых ресурсов, при котором страховщик в состоянии своевременно и в предусмотренном объеме выполнять взятые на себя текущие и будущие финансовые обязательства перед всеми субъектами за счет собственных и привлеченных средств.

В соответствии со ст. 25 Закона РФ N 4015-I гарантиями обеспечения финансовой устойчивости страховщика являются экономически обоснованные страховые тарифы; страховые резервы, достаточные для исполнения обязательств по страхованию, сострахованию, перестрахованию, взаимному страхованию; собственные средства; перестрахование.

Страховщики обязаны соблюдать установленные Законом РФ N 4015-I и нормативными правовыми актами органа страхового регулирования*(13) требования финансовой устойчивости в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика, а также выдачи банковских гарантий.

Несоблюдение данных требований может повлечь в соответствии со ст. 32.6 и 32.8 Закона РФ N 4015-I ограничение, приостановление или прекращение деятельности субъекта страхового дела, а также его ликвидацию.

Здесь мы наблюдаем совпадение частных и публичных интересов. Частные интересы страхователей (выгодоприобретателей) соблюдаются, так как государство принимает соответствующие меры и устанавливает требования для страховщиков в целях обеспечения финансовой устойчивости. Интересы страховщиков соблюдаются в части устранения с рынка страховых услуг недобросовестных страховщиков, а интересы государства - так как обеспечивается стабильное функционирование рынка страховых услуг.

Требования к инвестиционной деятельности страховых организаций. Сфера деятельности страховых организаций помимо обеспечения страховой защиты включает и инвестиционную деятельность страховых обществ, основанную на механизме размещения страховых резервов. Проблема использования страховых резервов и активов является важнейшей экономической задачей не только для отдельной страховой компании, но и для государства в целом. Следует особо отметить, что рациональное инвестирование страховых резервов является не самоцелью при управлении финансовыми ресурсами страховщиков, а способом обеспечить основную цель - финансовую устойчивость страховой компании для покрытия обязательств по убыткам*(14).

Поскольку страховые резервы формируются страховщиками для обеспечения выплат страхователям при наступлении страхового события, требования государства в целях обеспечения публичного интереса состоят в том, что для покрытия страховых резервов принимаются не любые активы, а только часть из них, называемая "разрешенными активами"*(15).

При соответствующем государственном регулировании успешная инвестиционная деятельность страховых компаний является источником долгосрочных инвестиций, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе дает значительно больший экономический эффект, чем сиюминутная выгода от неоправданно жесткого по объемам и видам рисков налогообложения страховых операций.

Обеспечение взаимодействия с негосударственными организациями, в том числе путем передачи им части государственных функций в целях улучшения регулирования страхового дела в Российской Федерации. Интересы государства и бизнеса в большей степени не совпадают, можно даже говорить о том, что они имеют различные векторы направления. Сохранение в этих условиях их баланса возможно не только путем предоставления предпринимателям льгот и иных стимулов, но и путем привлечения/установления дополнительного "нейтрального" звена, в качестве которого и выступают саморегулируемые организации*(16).

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, сегодня предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению лишь государственных интересов и понимая под этим общие интересы людей как интересы разного рода сообществ, объединений (в том числе и территориальных), коллективной самоорганизации и саморегулирования, самоуправления*(17). Поэтому и среди негосударственных организаций можно выделить те, деятельность которых может быть направлена не только на получение прибыли или каких-то иных выгод, но и на удовлетворение потребностей общества и населения, т.е. носить публичный характер.

Ярким примером такой деятельности является создание саморегулируемых организаций (СРО) страховщиков, содержанием деятельности которых являются разработка и установление стандартов и правил страховой деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Важной составляющей деятельности СРО является устранение избыточного государственного регулирования. Объединение субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности в СРО на основе принципа добровольности с передачей им отдельных регулирующих государственных функций с целью обеспечения эффективности их деятельности в соответствии с повышенными требованиями к качеству выполненных работ (предоставления услуг) на основе принятых организацией стандартов и правил возможно и необходимо только в том случае, если образование СРО не будет сведено лишь к созданию новых мини-министерств, осуществляющих двойное регулирование и являющихся дополнительным бременем в сфере предпринимательства*(18).

Например, в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (далее - Федеральный закон N 40-ФЗ) создан Российский союз автостраховщиков (РСА), который является некоммерческой организацией, представляет собой единое общероссийское профессиональное объединение, основанное на принципе обязательного членства страховщиков. В целях реализации ст. 27 указанного Закона п. 71 Устава РСА установлено, что РСА осуществляет компенсационные выплаты, а его члены несут субсидиарную ответственность по соответствующим обязательствам РСА. Формирование средств осуществляется за счет обязательных взносов и иных обязательных платежей, предназначенных для финансирования компенсационных выплат. Данные средства обособляются от иного имущества РСА и подлежат отдельному учету. Для расчетов по деятельности, связанной с осуществлением каждого из указанных видов компенсационных выплат, РСА открывает отдельный банковский счет.

Федеральный закон N 225-ФЗ также содержит нормы о деятельности профессионального объединения страховщиков, определяет его функции и полномочия, которые во многом пересекаются с соответствующими положениями, установленными Федеральным законом N 40-ФЗ.

Целесообразность и эффективность деятельности создаваемых СРО зависит от того, насколько в действительности члены СРО обеспечивают соответствующий уровень защиты прав и законных интересов потребителей страховых услуг.

Например, согласно отчету РСА за 2009 г. в связи с большим количеством страховых организаций, у которых на тот период были отозваны лицензии и которые не исполнили свои обязательства по договорам ОСАГО, РСА произвел значительные компенсационные выплаты и не смог взыскать указанные средства с ушедших с рынка страховых организаций ввиду отсутствия активов у этих компаний. При этом анализ динамики роста компенсационных выплат показал возможность возникновения в 2010-2011 гг. возможного дефицита средств для осуществления компенсационных выплат. В целях предупреждения данной ситуации и обеспечения гарантии исполнения прав потерпевших на получение компенсационной выплаты РСА подготовил предложения по внесению изменений в Федеральный закон N 40-ФЗ. Согласно этим предложениям при недостаточности средств одного из резервов, предназначенных для финансового обеспечения компенсационных выплат, требования потерпевших удовлетворяются за счет средств другого резерва. Предложения РСА были учтены в Федеральном законе от 27 декабря 2009 г. N 344-ФЗ "О внесении изменений в статью 27 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств".

В условиях объективно складывающихся реалий социально-экономических отношений возрастающая роль страхования в жизнедеятельности индивидов и общества в целом и связанные с этим риски не могут оставаться без внимания государства - субъекта, обеспечивающего создание таких правовых условий, которые образуют необходимые гарантии реализации соответствующего страхового интереса.

Библиографический список

Брагинский М.И. Договор страхования. М., 2000.

Граве К.А., Лунц Л.А. Страхование. М., 1960.

Договоры в предпринимательской деятельности / отв. ред. Е.А. Павлодский, Т.Л. Левшина. М., 2008.

Желобанов Д. Вызов для молчунов // Ведомости. 2010. 27 февр.

Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: сб. ст. / отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2007.

Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. N 6.

Идельсон В.Р. Страховое право: (лекции). СПб., 1907.

Кабанцева Н.Г. Страховое дело: учеб. пособие. М., 2008.

Косаренко Н.Н. Правовое обеспечение публичных интересов в сфере страхования. М., 2010.

Мамедов А.А. Финансово-правовое регулирование страховой деятельности: (проблемы и перспективы). М., 2004.

Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1.

Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947.

Рыбников С.А. Юридическая природа взаимоотношений в обязательном страховании // Вестник государственного страхования. 1923. N 11-12.

Серебровский В.И. Очерки советского страхового права. М., 1926.

Синайский В.И. Русское гражданское право. Киев, 1918.

Статистический бюллетень "Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2010 году" (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_102/IssWWW.exe/Stg/d02/2-02.htm.

Суворова М.Д. О частном характере института страхования // Правоведение. 1997. N 4.

Талеров К.В. Соотношение субъективного гражданского права на защиту и страхования // Социальное и пенсионное право. 2010. N 1.

Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. М., 1995.

Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: учебник. М., 2008.

Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.

Финансовое право: учебник. 2-е изд. / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2010.

Финансовое право: учебник. 3-е изд. / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2009.

Финансовое право: учебник. 4-е изд. / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2009.

Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973.

М.А. Гармаева,

старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Суворова М.Д. О частном характере института страхования // Правоведение. 1997. N 4. С. 129.

*(2) См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 191; Граве К.А., Лунц Л.А. Страхование. М., 1960. С. 31; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 154; Суворова М.Д. Указ. соч.; и др.

*(3) См.: Идельсон В.Р. Страховое право: (лекции). СПб., 1907. С. 16; Серебровский В.И. Очерки советского страхового права. М., 1926. С. 89; Рыбников С.А. Юридическая природа взаимоотношений в обязательном страховании // Вестник государственного страхования. 1923. N 11-12. С. 28; Синайский В.И. Русское гражданское право. Киев, 1918. С. 131; Брагинский М.И. Договор страхования. М., 2000. С. 133.

*(4) См.: Финансовое право: учебник. 4-е изд. / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2009. С. 617; Финансовое право: учебник. 3-е изд. / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2009. С. 296, 297; Финансовое право: учебник. 2-е изд. / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2010. С. 114-149; Мамедов А.А. Финансово-правовое регулирование страховой деятельности: (проблемы и перспективы). М., 2004; Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Косаренко Н.Н. Правовое обеспечение публичных интересов в сфере страхования. М., 2010. С. 320.

*(5) Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. N 6. С. 50.

*(6) См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 236-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизма страхования экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков"; постановление Правительства РФ от 22 ноября 2011 г. N 964 "О порядке осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков" (вместе с "Правилами осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков").

*(7) См.: Талеров К.В. Соотношение субъективного гражданского права на защиту и страхования // Социальное и пенсионное право. 2010. N 1.

*(8) Договоры в предпринимательской деятельности / отв. ред. Е.А. Павлодский, Т.Л. Левшина. М., 2008. С. 310.

*(9) Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: учебник. М., 2008. С. 140.

*(10) URL: http://www.pensionreform.ru/files/593368/Концепция_нии_труда_февр_2010.do c.

*(11) См.: Желобанов Д. Вызов для молчунов // Ведомости. 2010. 27 февр.

*(12) См.: Статистический бюллетень "Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2010 году" (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b10_102/IssWWW.exe/Stg/d02/2-02.htm.

*(13) См. приказы Минфина России от 8 августа 2005 г. N 100н "Об утверждении Правил размещения страховщиками средств страховых резервов", от 2 ноября 2001 г. N 90н "Об утверждении Положения о порядке расчета страховщиками нормативного соотношения активов и принятых ими страховых обязательств", от 16 декабря 2005 г. N 149н "Об утверждении Требований, предъявляемых к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика".

*(14) См.: Кабанцева Н.Г. Страховое дело: учеб. пособие. М., 2008. С. 272.

*(15) Перечень "разрешенных активов" представлен в Требованиях, предъявляемых к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика, утв. приказом Минфина России от 16 декабря 2005 г. N 149н.

*(16) См.: Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: сб. ст. / отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2007. С. 97-118.

*(17) См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. М., 1995. С. 3-33.

*(18) См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1.