Эволюция подследственности налоговых преступлений в Российской Федерации (И.Ф. Харисов, "Законодательство", N 4, апрель 2012 г.)

Эволюция подследственности налоговых преступлений в Российской Федерации

Подследственность - это совокупность признаков уголовного дела, исходя из которой закон относит дело к компетенции того или иного органа предварительного следствия или дознания*(1).

В России вопрос подследственности нарушений законодательства о налогах и сборах в различные исторические периоды решался неодинаково.

С 1921 до 1992 г. расследование налоговых преступлений производили органы милиции.

В 1922 г. в РСФСР из 101 704 осужденных за преступления против порядка управления 20 572 человека понесли наказание за уклонение от государственных повинностей, т.е. за неуплату налогов*(2).

21 ноября 1991 г. Указом Президента РФ от 21 ноября 1991 г. N 229 "О Государственной налоговой службе РСФСР"*(3) была образована Государственная налоговая служба, представляющая собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства.

В 1992 г. при Государственной налоговой службе РФ было учреждено Главное управление налоговых расследований (ГУНР), которое было включено в число органов дознания и наделено полномочиями субъекта оперативно-розыскной деятельности.

В 1993 г. был принят Закон РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции"*(4), в соответствии с которым органы налоговых расследований при Государственной налоговой службе были реорганизованы в Департамент налоговой полиции, впоследствии переименованный в Федеральную службу налоговой полиции (ФСНП).

В декабре 1998 г. ФСНП была переведена в непосредственное ведение Президента РФ. С 1 января 1999 г. с вступлением в силу Налогового кодекса РФ ФСНП утратила право самостоятельно проводить налоговые проверки. В конце 1999 г. налоговая полиция снова получила право проводить проверки, а также прослушивать телефонные переговоры и принимать решения о возбуждении уголовного дела. В 2000 г. ФСНП получила право проводить предварительное следствие не только по уголовным делам, связанным с нарушением законодательства налогах и сборах, но и еще по 25 статьям Уголовного кодекса РФ.

В 2003 г. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации"*(5) ФСНП была реорганизована в Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям в составе Министерства внутренних дел РФ (ФСЭНП МВД России). В состав ФСЭНП МВД России вошли два основных подразделения - Главное управление по борьбе с экономическими преступлениями и Главное управление по налоговым преступлениям. Руководитель ФСЭНП МВД России С. Веревкин-Рахальский по этому поводу отметил: "Реорганизация Федеральной службы налоговой полиции и передача ее функций Министерству внутренних дел - процесс закономерный. Преступления экономические почти всегда связаны с преступлениями налоговыми. И сложение сил по их выявлению, расследованию и пресечению направлено на то, чтобы не оставить шанса у тех, кто путает государственную казну с собственным карманом"*(6).

С 1 июля 2003 г. на основании Федерального закона от 30 июня 2003 г. N 86 "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления"*(7) сотрудники ФСЭНП МВД России утратили право самостоятельно проводить налоговые проверки и приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщика.

Следует отметить тот факт, что реорганизация ФСНП отразилась на статистике налоговой преступности. В 1993 г. зарегистрировано 1242 преступления данного вида, в 1994 - 3126, в 1995 - 5670, в 1996 - 5540, в 1997 - 4185, в 1998 - 4085, в 1999 - 11 498, в 2000 - 20 622, в 2001 г. - более 32 тыс.*(8) Таким образом, с 1998 по 2001 г. количество налоговых преступлений неуклонно росло.

Однако в 2002 г., как отмечает Р.А. Лежнин, наблюдалось сокращение количества зарегистрированных деяний до 12 838, что почти в два раза меньше по сравнению с 2001 г.

В 2003 г. было зарегистрировано всего 3506 налоговых преступлений. То есть фактически в 2003 г. по количеству зарегистрированных налоговых преступлений Россия приблизилась к показателям 1998 г.*(9) В.В. Карякин и В.Н. Маков подчеркивают, что с июля по декабрь 2003 г. органами внутренних дел было выявлено только около 1,5 тыс. налоговых преступлений. Столь низкий показатель количества возбужденных уголовных дел по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах ученые объясняли процессом реорганизации ФСНП и передачи полномочий ФСЭНП МВД России*(10).

В 2005 году после ликвидации ФСЭНП МВД России был создан Департамент экономической безопасности МВД России (ДЭБ МВД России), который являлся самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, обеспечивающим и осуществляющим меры, направленные на выработку и реализацию государственной политики и нормативное правовое регулирование в области экономической безопасности государства. В состав ДЭБ МВД России вошли Управление по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) и Управление по налоговым преступлениям (УНП), структурно относящиеся к региональным органам внутренних дел.

До 1 января 2011 г. предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 198-199.2 УК РФ, производилось следователями органов внутренних дел. На основании Федерального закона от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(11) предварительное следствие по указанным уголовным делам было передано следователям Следственного комитета РФ. В связи с этим в отношении уголовных дел, возбужденных после 1 января 2011 г., в соответствии со ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 198-199.2 УК РФ, производится следователями Следственного комитета РФ.

1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"*(12). Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(13) в структуру центрального аппарата МВД России было введено Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК МВД России). В ГУЭБиПК МВД России создано семь специализированных управлений: по борьбе с коррупцией ("К"), с экономическими преступлениями в сферах машиностроения и металлургии ("М"), с оргпреступностью экономической направленности ("О"), с экономическими преступлениями в бюджетной сфере ("Б"), с экономической преступностью в сферах финансовой деятельности и банкротства ("Ф"), с экономической преступностью в сфере топливно-энергетического комплекса и химии ("Е"), с экономической преступностью в сферах сельского хозяйства, водных биоресурсов, торговли, пищевой, лесной, легкой промышленности, строительства и ЖКХ ("П"),

Таким образом, с 1992 по 2011 г. подследственность налоговых преступлений изменялась в связи с созданием новых подразделений и соответственно переходила в компетенцию: в 1992 г. - Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе; в 1993 г. - Федеральной службы налоговой полиции; в 2003 г. - Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям при Министерстве внутренних дел РФ; в 2005 г. - Департамента экономической безопасности Министерства внутренних дел РФ; в 2011 г. - Следственного комитета РФ.

В мировой практике выделяются четыре основных варианта организации системы налоговых расследований:

1) подразделения налоговых органов наделяются правом расследования дел об уклонении от уплаты налогов (Болгария, Израиль, Швейцария, Южная Корея, Япония);

2) создаются специальные правоохранительные органы - налоговая полиция или милиция (Германия, США, Таджикистан, Украина);

3) полномочиями для расследования налоговых преступлений наделяются органы финансовых расследований - финансовая гвардия, полиция или милиция (Белоруссия, Грузия, Италия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Румыния, Хорватия);

4) полномочиями для расследования налоговых преступлений наделяются иные правоохранительные органы, например органы экономической или криминальной полиции (Греция, Молдавия, Франция, Финляндия, Швеция)*(14).

В России применялись все четыре варианта. Сначала при Государственной налоговой службе было учреждено Главное управление налоговых расследований, которое было включено в число органов дознания и наделено полномочиями субъекта оперативно-розыскной деятельности. Затем произошла реорганизация Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе, был создан специальный правоохранительный орган - Федеральная служба налоговой полиции. После реорганизации налоговой полиции полномочия для расследования налоговых преступлений были переданы органам милиции. В настоящее время создан Следственный комитет РФ, на который возложено предварительное следствие по уголовным делам по ст. 198-199.2 УК РФ.

Порядок взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений утвержден совместным приказом МВД России и ФНС России от 30 июня 2009 г. N 495 и N ММ-7-2-347*(15). Порядок взаимодействия указанных органов раскрывается в инструкциях "О порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок" (приложение N 1) и "О порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения" (приложение N 2).

В связи с изменением подследственности преступлений, предусмотренных ст. 198-199.2 УК РФ, на основании совместного приказа МВД России и ФНС России от 14 ноября 2011 г. N 1144 и N ММВ-7-2/774@ инструкция "О порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления" (приложение N 3) утратила силу.

Согласно п. 3 ст. 32 НК РФ, если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора), направленного налогоплательщику (плательщику сбора, налоговому агенту) на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, налогоплательщик (плательщик сбора, налоговый агент) не уплатил (не перечислил) в полном объеме указанные в данном требовании суммы недоимки, размер которой позволяет предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, соответствующих пеней и штрафов, налоговые органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в следственные органы, уполномоченные производить предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 198-199.2 УК РФ, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Также Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 407-ФЗ*(16) в ст. 140 УПК РФ введена ч. 1.1, согласно которой поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198-199.2 УК РФ, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Исходя из сказанного представляется целесообразным принятие совместного приказа Следственного комитета РФ, МВД России и ФНС России об обмене информацией, оперативном сопровождении и документировании информации о противоправной деятельности, а также легализации полученных материалов.

Список литературы

1. Александров И.В. Налоговые преступления: Криминалистические проблемы расследования. СПб., 2002.

2. Из истории развития службы налоговой полиции Российской Федерации // http://www.uvdkaluga.ru/departments/criminal/Upravlenie_po_nalogovym_pres tupleniyam/.

3. Карякин B.B., Маков В.Н. Возбуждение уголовных дел о налоговых преступлениях. М., 2005.

4. Козлова H., Мироненко Т. Ни одно уголовное дело не сдано в архив. Спецслужба по налогам и коррупции начала работу // Российская газета. 2003. 6 августа.

5. Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М., 2003.

6. Лежнин Р.А. Уголовно-правовая криминологическая характеристика налоговых преступлений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

7. Смирнов A.B., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009.

И.Ф. Харисов,

налоговый консультант департамента бухгалтерских

и налоговых консультаций ЗАО "Аудэкс"

"Законодательство", N 4, апрель 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009. С. 122.

*(2) См.: http://www.uvdkaluga.ru/departments/criminal/Upravlenie_po_nalogovym_pres tupleniyam/ (действительно на 12 ноября 2011 г.).

*(3) Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 47. Ст. 1641.

*(4) Там же. 1993. N 29. Ст. 1114.

*(5) СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1099.

*(6) Козлова H., Мироненко Т. Ни одно уголовное дело не сдано в архив. Спецслужба по налогам и коррупции начала работу // Российская газета. 2003. 6 августа.

*(7) СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700.

*(8) Александров И.В. Налоговые преступления: Криминалистические проблемы расследования. СПб., 2002. С. 122.

*(9) Лежнин Р.А. Уголовно-правовая криминологическая характеристика налоговых преступлений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 26.

*(10) Карякин В.В., Маков В.Н. Возбуждение уголовных дел о налоговых преступлениях. М., 2005. С. 5.

*(11) Там же. 2010. N 1. Ст. 4.

*(12) СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900; N 27. Ст. 3880 (действует в редакции Федерального закона от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ).

*(13) Там же. N 10. Ст. 1334; N 39. Ст. 5453 (действует в редакции Указа Президента РФ от 19 сентября 2011 г. N 1204).

*(14) Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М., 2003. С. 267.

*(15) Российская газета. 2009. 16 сентября; 2011. 28 декабря (действует в редакции приказа МВД России и ФНС России от 14 ноября 2011 N 1144 и N ММВ-7-2/774@).

*(16) СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7349.