Актуальные проблемы правового статуса автономного учреждения (Д.Е. Зайков, "Законодательство", N 4, апрель 2012 г.)

Актуальные проблемы правового статуса автономного учреждения

Автономное учреждение (АУ) - новая для российской правовой системы организационно-правовая форма юридического лица, которая в силу своего статуса и некоторой исключительности*(1) имеет большой потенциал применения и развития. Именно вследствие новизны этой перспективной формы юридического лица еще сохраняются коллизии между нормами Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) и соответствующими подзаконными правовыми актами, что негативно сказывается на практической реализации указанных документов. Вместе с тем анализ изменений, внесенных в Закон об автономных учреждениях и другие федеральные законы *(2), позволяет прийти к выводу о постепенном ограничении автономности АУ и сглаживании различий между правовыми статусами АУ и бюджетного учреждения (БУ). Как представляется, рано или поздно это приведет к исключению из правовой системы какой-то из двух указанных организационно-правовых форм - останется одна, в большей мере отвечающая интересам государства (возможно, она будет дополнена отдельными свойствами ликвидированной организационно-правовой формы)*(3).

Еще после принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ), которым был определен правовой статус БУ и скорректировано правовое положение АУ, возник вопрос о целесообразности существования настолько схожих друг с другом организационно-правовых форм. Дальнейшее развитие законодательства Российской Федерации только укрепило эти сомнения.

Тем не менее в настоящее время проблемы, связанные со статусом АУ, являются актуальной темой юридических дискуссий и оказывают значительное влияние как на определение дальнейшей государственной политики в данной области, так и на отношение правоприменителей к указанному типу государственного (муниципального) учреждения.

Одной из отличительных особенностей АУ является наличие особого органа - наблюдательного совета. Он обладает ограниченной компетенцией, определенной в ч. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях. При этом вопросы, решение которых относится к полномочиям наблюдательного совета АУ, не могут быть переданы на рассмотрение других органов АУ. Однако в законодательстве установлено исключение из этого правила.

Согласно ст. 41.1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" по инициативе организации культуры, созданной в форме АУ, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета АУ. В этом случае функции наблюдательного совета АУ, предусмотренные Законом об автономных учреждениях, исполняются учредителем.

Весьма недвусмысленно указанное положение характеризуют пояснения директора одной из таких организаций, имеющей форму АУ: "В первое время после получения статуса АУ у музея, конечно, возникали трудности. Одна из них была связана с тем, что наблюдательный совет не стал в нашем случае эффективным органом управления. Он оказался не очень мобильным - у музея не всегда была техническая возможность быстро собрать наблюдателей. Поэтому мы воспользовались правом отказаться от данного органа управления"*(4).

Как представляется, ограниченная мобильность характерна для всех коллегиальных органов, тем более представляющих интересы различных субъектов, однако мобильность и эффективность - понятия непересекающиеся. Более того, эти категории часто несовместимы и, как правило, не зависят друг от друга.

Чем обусловлено рассматриваемое решение законодателя, не совсем понятно. Единственное объяснение могло бы быть связано со спецификой деятельности учреждений культуры. Однако в каждой сфере, помимо культуры, в которой могут создаваться АУ (наука, образование, здравоохранение, физическая культура и спорт и др.), есть свои особенности, не менее существенные. А учитывая еще и то обстоятельство, что практически весь объем полномочий наблюдательного совета АУ (вне зависимости от области его деятельности) так или иначе связан с решением хозяйственных (финансовых) вопросов, мы не видим объективных причин, побудивших законодателя допустить исключение наблюдательного совета из числа органов АУ в сфере культуры.

Практическая реализация этого разрешения также вызывает ряд вопросов.

Например, целесообразно ли получать от учредителя АУ рекомендации по вопросам, указанным в п. 1-4, 8 ч. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях, если учредитель сам и принимает соответствующие решения? Как представляется, необходимости в этом нет.

По вопросам, отраженным в п. 5, 6, 11 ч. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях, учредитель АУ должен дать заключение, после рассмотрения которого руководитель АУ принимает соответствующие решения. Каким же видится положение наблюдательного совета? В подобных условиях совещательная роль, которая ему отведена, полагаем, будет полностью нивелирована учредителем АУ, позицию которого, вероятнее всего, примет руководитель АУ.

Острые вопросы правового регулирования статуса АУ связаны и с установлением способов создания АУ. Так, согласно ч. 1 ст. 5 Закона об автономных учреждениях такими способами могут быть учреждение АУ или изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения. Буквальное толкование данного положения позволяет сделать вывод о том, что список способов создания АУ является закрытым. Данное обстоятельство отрицательно сказывается на возможностях использования данной организационно-правовой формы, что вряд ли отвечает интересам государственного (муниципального) сектора экономики.

В течение длительного периода остается злободневным вопрос о возможности преобразования в АУ унитарных предприятий. Например, федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) в течение ряда лет представляли собой основное звено государственного сектора экономики. В 1999 г. в Российской Федерации насчитывалось 13 786 ФГУП.

Однако взятый государством курс на реформирование управления федеральной собственностью предусматривает значительное сокращение количества ФГУП*(5) по следующим причинам:

- низкая эффективность деятельности ФГУП;

- наличие ряда отрицательных свойств у организационно-правовой формы унитарных предприятий и института права хозяйственного ведения;

- несоответствие основной деятельности ФГУП интересам государства;

- невозможность осуществления управления ФГУП и установления контроля за их деятельностью.

В качестве альтернативы ФГУП предлагается организационно-правовая форма акционерных обществ. При этом, однако, не учитывается, что "неумение отдельных лиц эффективно управлять имуществом не сможет при отказе от института хозяйственного ведения превратиться в высококвалифицированное и результативное управление имуществом публичного собственника через хозяйственные общества"*(6).

По состоянию на 1 января 2010 г. Российская Федерация являлась собственником имущества 3517 ФГУП и акционером 2950 акционерных обществ. В 2011-2013 гг. планируется приватизация более 100 ФГУП, не обеспечивающих выполнение государственных функций Российской Федерации*(7).

Вместе с тем управление федеральным имуществом требует использования экономически эффективных методов как от публичных собственников в лице уполномоченных органов государственной власти, так и от субъектов, которым данное имущество передано в пользование, в первую очередь для осуществления функций социального характера, выполнения государственного задания, оказания публичных (государственных) услуг*(8). В связи с этим очень уместным представляется призыв "не к поискам повышения эффективности и прибыльности унитарных предприятий, не к увеличению количества приватизированных государственных предприятий сегодня, а... к проведению политики сохранения государственно важных предприятий и производств, в которых не может быть заинтересован частник, поскольку он не получит здесь особой прибыли, но которые будут служить авторитету нашего государства как государства социального"*(9).

Органы исполнительной власти нередко приходят к решению преобразовать в АУ государственные и муниципальные унитарные предприятия. Иногда это позволяет избежать приватизации: ликвидировав неэффективное унитарное предприятие, можно сохранить его имущество и контроль за его деятельностью*(10).

Таким образом, имеется практическая необходимость в преобразовании унитарных предприятий в АУ, и законодательство содержит правовые нормы, позволяющие это осуществить. Так, согласно п. 2 ст. 29 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон об унитарных предприятиях) реорганизация унитарного предприятия может быть осуществлена в форме преобразования в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в случаях, предусмотренных данным законом или иными федеральными законами. В силу ст. 34 того же правового акта унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное учреждение.

Однако, несмотря на разумность такого подхода*(11), у законодателя по данному вопросу нет твердой позиции. Это стало особенно очевидно после вступления в силу Закона N 83-ФЗ и Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 539) (далее - Порядок создания и реорганизации федеральных учреждений). Указанные правовые акты довольно подробно регламентируют порядок создания АУ и компетенцию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия и функции учредителя АУ, но такого способа создания АУ, как преобразование унитарного предприятия, они не предусматривают*(12).

Отражением официальной позиции по рассматриваемой проблеме является письмо Министерства экономического развития РФ от 18 мая 2011 г. N Д08-1847 "О преобразовании муниципального унитарного предприятия в автономное учреждение"*(13), в котором сказано:

"Правовые основания преобразования муниципальных унитарных предприятий в муниципальные учреждения установлены статьей 34 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Порядок создания автономных учреждений установлен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях).

Законом об автономных учреждениях установлено, что автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (статья 5) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (статья 2).

Таким образом, муниципальное унитарное предприятие не может быть преобразовано в автономное учреждение"*(14).

Косвенно эту позицию подтверждает и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 220-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым установлена возможность преобразования ФГУП в автономную некоммерческую организацию (см. ст. 34 Закона об унитарных предприятиях).

Согласно пояснительной записке к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 34 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и статьи 10 и 13 Федерального закона "О некоммерческих организациях"*(15) преобразование унитарных предприятий в организационно-правовую форму автономной некоммерческой организации позволит унитарным предприятиям, оказывающим различные услуги гражданам, наиболее гибко вести свою финансово-хозяйственную деятельность, при этом сократится государственный сектор в экономике.

Вероятно, такое решение законодателя - некий компромисс между идеей о невозможности создания АУ путем преобразования унитарного предприятия и необходимостью установления порядка, предусматривающего преобразование унитарного предприятия в некоммерческую организацию в форме, отличной от государственного учреждения*(16).

Итак, в существующих условиях для разрешения имеющихся противоречий нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус унитарных предприятий и АУ, целесообразно закрепить в ст. 5 Закона об автономных учреждениях преобразование унитарного предприятия в АУ в качестве одного из способов создания АУ.

Перейдем к вопросу об особенностях реорганизации АУ.

Согласно ч. 2 ст. 18 Закона об автономных учреждениях реорганизация АУ может быть осуществлена в форме слияния, присоединения, разделения и выделения. Такая форма реорганизации, как преобразование АУ в организацию иной организационно-правовой формы, законодательством не предусмотрена. В той же норме указаны конкретные субъекты возможной реорганизации АУ:

- слияние двух или нескольких АУ;

- присоединение к АУ одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности;

- разделение АУ на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности;

- выделение из АУ одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности.

Иными словами, в слиянии могут участвовать исключительно АУ. К АУ могут быть присоединены учреждения любого типа, однако само АУ не может быть присоединено ни к БУ, ни к казенному учреждению. АУ может быть разделено на учреждения любого типа; из АУ могут быть выделены учреждения любого типа.

Вместе с тем в п. 9 Порядка создания и реорганизации федеральных учреждений сказано, что решение о реорганизации федерального учреждения в форме присоединения (в случае присоединения федерального бюджетного или автономного учреждения к казенному учреждению) принимается Правительством РФ в порядке, аналогичном порядку создания федерального учреждения, путем его учреждения.

Представляется, что приведенный пример реорганизации федеральных учреждений с участием АУ является некорректным и противоречащим п. 2 ч. 2 ст. 18 Закона об автономных учреждениях.

Важным изменением правового статуса АУ стало принятие Закона о закупках, которым в некоторой степени компенсировано нераспространение на АУ Закона N 94-ФЗ.

Основным документом, регламентирующим специфику указанных правоотношений для конкретной организации, является правовой акт, регламентирующий правила закупки (далее - Положение о закупках).

В силу ч. 3 ст. 2 Закона о закупках Положение о закупках утверждается наблюдательным советом АУ в случае, если заказчиком выступает АУ. Вместе с тем указанное полномочие наблюдательного совета не предусмотрено ст. 11 Закона об автономных учреждениях, как неясен и порядок принятия решения об утверждении Положения о закупках.

Полагаем, что указанные правоотношения должны быть урегулированы исключительно путем внесения соответствующих изменений в Закон об автономных учреждениях. В качестве одного из главных принципов деятельности АУ этот правовой акт называет публичность, в целях реализации которого на АУ возложена обязанность публиковать сведения, содержащиеся в нормативно определенном перечне документов*(17).

Согласно ч. 10 ст. 2 Закона об автономных учреждениях АУ обязано ежегодно составлять и представлять на утверждение наблюдательному совету проекты отчетов о результатах деятельности АУ и об использовании закрепленного за ним государственного имущества, которые подлежат опубликованию в соответствии с требованиями Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества (утверждены постановлением Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684) (далее - Правила опубликования отчетов о деятельности АУ).

Одновременно с этим в силу п. 12 ч. 12 Закона об автономных учреждениях АУ обязано обеспечить открытость и доступность сведений, содержащихся, в частности, в отчете о результатах деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного имущества (далее - отчет). Отчет составляется и утверждается в порядке, определенном Общими требованиями к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества (утверждены приказом Минфина России от 30 сентября 2010 г. N 114н) (далее - Общие требования к порядку составления отчета о результатах АУ) и соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя АУ*(18).

Таким образом, Законом об автономных учреждениях на АУ возложена обязанность в установленном порядке подготовить, утвердить и опубликовать три отчета, являющихся самостоятельными документами, дублирующими друг друга:

- отчет о результатах деятельности АУ,

- отчет об использовании закрепленного за АУ государственного имущества,

- отчет о результатах деятельности АУ и об использовании закрепленного за ним государственного имущества*(19).

Конечно, можно предположить (и анализ подзаконных правовых актов дает для этого некоторые основания), что законодатель не видит никакой разницы между указанными документами. Например, согласно п. 3 Общих требований к порядку составления отчета о результатах АУ отчет о результатах АУ составляется в том числе с учетом требований, установленных Правилами опубликования отчетов о деятельности АУ*(20).

Одновременно с этим п. 10 данных Правил определяет, что отчет о результатах АУ утверждается в порядке, установленном ст. 11 Закона об автономных учреждениях. Однако в полномочия Минфина России не входит определение компетенции наблюдательных советов АУ, в связи с чем указанная норма является ничтожной.

Тем не менее приведенное предположение об идентичности для законодателя перечисленных видов отчетных документов ошибочно.

Во-первых, причиной издания Общих требований к порядку составления отчета о результатах АУ явился подп. 10 п. 3.3 ст. 32 *(21) Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях), а причиной внесения Законом N 239-ФЗ соответствующих изменений в ст. 2 Закона об автономных учреждениях - приведение указанного правового акта в соответствие с требованиями п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях*(22), в котором фигурирует лишь отчет о результатах АУ.

Во-вторых, буквальное толкование положений Закона об автономных учреждениях делает очевидной разницу между рассматриваемыми документами и подтверждает недопустимость их замены друг другом.

Так, согласно п. 7 ч. 1 и ч. 4 ст. 11 Закона об автономных учреждениях в исчерпывающий перечень полномочий наблюдательного совета входит лишь утверждение отчета о результатах деятельности АУ и отчета об использовании закрепленного за ним государственного имущества. Компетенцией в части утверждения отчета о результатах АУ наблюдательный совет АУ не обладает*(23).

Таким образом, АУ при составлении и утверждении отчетов, предусмотренных Законом об автономных учреждениях, столкнутся с практическими проблемами реализации соответствующих правовых норм, решение которых - одна из актуальных задач развития гражданского законодательства.

Список литературы

1. Кирилловых А.А. Преимущественное право аренды при проведении конкурсных торгов // Законодательство и экономика. 2007. N 10.

2. Клишина М. О некоторых проблемах и перспективах создания и деятельности автономных учреждений // Бюджет. 2007. N 2.

3. Новинский Д. Особенности автономных государственных (муниципальных) учреждений // Налоговый учет для бухгалтера. 2011. N 6.

4. Панасова И.А. Доходы музея придут от туристов // Руководитель автономного учреждения. 2011. N 1.

5. Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002.

6. Фоков А.П. Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике (комментарий нового законодательства) // Юрист. 2003. N 9.

7. Чагин К.Г. Механизм автономных учреждений в действии // Руководитель автономного учреждения. 2010. N 4.

Д.Е. Зайков,

кандидат юридических наук,

начальник юридической службы федерального автономного учреждения

"25 Государственный научно-исследовательский институт химмотологии

Министерства обороны Российской Федерации"

"Законодательство", N 4, апрель 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Согласно п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.

*(2) См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" (далее - Закон N 239-ФЗ); Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) и другие.

*(3) На сегодняшний день у автономных учреждений меньше шансов на сохранение.

*(4) Панасова И.А. Доходы музея придут от туристов // Руководитель автономного учреждения. 2011. N 1.

*(5) См., напр.: Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024); распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р "О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)".

*(6) См.: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 226.

*(7) См.: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы (утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. N 2102-р).

*(8) См.: Кирилловых А.А. Преимущественное право аренды при проведении конкурсных торгов // Законодательство и экономика. 2007. N 10.

*(9) Фоков А.П. Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике (комментарий нового законодательства) // Юрист. 2003. N 9.

*(10) Чагин К.Г. Механизм автономных учреждений в действии // Руководитель автономного учреждения. 2010. N 4.

*(11) См., напр.: Новинский Д. Особенности автономных государственных (муниципальных) учреждений // Налоговый учет для бухгалтера. 2011. N 6.

*(12) По нашему мнению, в основе данной проблемы - сложный вопрос о соотношении положений Закона об унитарных предприятиях и Закона об автономных учреждениях, о том, какое из них является специальным применительно к рассматриваемой ситуации.

Несколько иной точки зрения, которую мы не разделяем, придерживается М. Клишина. По ее мнению, Закон об автономных учреждениях противоречит ст. 34 Закона об унитарных предприятиях, согласно которой унитарное предприятие по решению собственника может быть преобразовано в государственное или муниципальное учреждение (Клишина М. О некоторых проблемах и перспективах создания и деятельности автономных учреждений // Бюджет. 2007. N 2).

*(13) СПС "Гарант".

*(14) Данная позиция в полной мере может быть распространена и на государственные унитарные предприятия.

*(15) СПС "Гарант".

*(16) В форме автономной некоммерческой организации - не имеющей членства некоммерческой организации, созданной в целях предоставления услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах.

*(17) См. ч. 10, 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях.

*(18) Среди документов федерального уровня см.: приказ Минтранса России от 20 июля 2011 г. N 190 "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества"; приказ Минобороны России от 2 декабря 2010 г. N 1616 "О Порядке составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального государственного учреждения, подведомственного Министерству обороны Российской Федерации, и об использовании закрепленного за ним федерального имущества" и др.

*(19) В чем состояла цель законодателя, создавшего такую ситуацию, непонятно.

*(20) Аналогичные положения содержатся и в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя АУ.

*(21) Вступает в силу с 1 января 2012 г.

*(22) В результате на АУ, в отличие от бюджетных и казенных учреждений, с 21 июля 2011 г. в отсутствие необходимой нормативно-правовой базы стали распространяться требования об обеспечении открытости и доступности определенного перечня сведений с обязанностью их опубликования на официальном сайте Федерального казначейства в Интернете.

*(23) Данное обстоятельство делает актуальным определение порядка утверждения указанного документа.