Грядет СМЭВ, или Долой поход по инстанциям (Т.Ю. Антропова, "Руководитель бюджетной организации", N 4, апрель 2012 г.)

Грядет СМЭВ, или Долой поход по инстанциям

Аббревиатура СМЭВ все настойчивее входит в лексикон чиновников госучреждений. Однако тенденция такова, что она может стать общенародной. СМЭВ - система межведомственного электронного взаимодействия. Что это такое и каких изменений ждать от ее внедрения?

Документы будут собирать чиновники?

Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) является федеральной государственной информационной системой, включающей информационные базы данных.

Внедрение этой системы станет не только крупнейшим интеграционным проектом за всю историю России, но и уникальным проектом в международном масштабе.

Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 N 697, обозначает функции СМЭВ:

а) обеспечение передачи запросов, иных документов и сведений, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг;

б) обеспечение обмена электронными сообщениями между органами и организациями при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении функций;

в) обеспечение передачи на единый портал запросов, иных документов и сведений, а также информации о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных или муниципальных услуг и результатах их предоставления.

СМЭВ позволяет органам власти реализовать принцип "одного окна". По сути, основная задача сбора справок и других документов, значительно упрощаясь, перекладывается с плеч граждан на плечи специалистов профильных ведомств.

На рабочем совещании*(1) по вопросу о предоставлении государственных услуг населению В.В. Путин отметил, что с переходом на СМЭВ "чиновники не будут иметь право "гонять" обратившихся граждан по другим учреждениям с целью получения информации из других органов власти и управления. А учреждение, куда пришли за справкой, само должно будет получить необходимую информацию и выдать окончательный документ".

Прежняя схема получения госуслуг останется. Для обслуживания граждан, не освоивших работу на компьютере, предусмотрено создание сети многофункциональных центров (МФЦ), реализующих принцип "одного окна". В 2009 году в стране насчитывалось 94 таких центра, к концу 2012 года их число должно превысить 800. Обмен информацией между МФЦ и ведомствами будет осуществляться через СМЭВ.

Справка. В среднем в год набирается до 81 млн. обращений в государственные и муниципальные органы за получением соответствующих документов и справок, при этом заявители вынуждены обращаться в различные организации. В общей сложности заявители ходят по различным учреждениям 560 млн. раз в год. То есть для получения нужной бумаги надо "навестить" разные конторы по шесть-семь раз*(2).

Поиск необходимых справок не ляжет тяжким бременем на плечи чиновников, поскольку внедрение современных электронных технологий позволит значительно ускорить и упростить многие административные процедуры. Одновременно переход на СМЭВ позволит убрать неэффективные расходы, связанные с содержанием дополнительных служебных помещений, заработной платой и т.д., а также значительно снизит долю коррупционной составляющей.

Чем меньше документов, тем лучше

После того как в 2010 году был принят Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ), началась работа по подготовке межведомственного взаимодействия, затронувшая практически все министерства и ведомства. Сейчас из 900 госуслуг 337 требуют межведомственного взаимодействия. Список этих услуг размещен на портале государственных муниципальных услуг (http://www.gosuslugi.ru/).

По каждой из этих услуг нужно получить какие-то справки в различных органах. В среднем для юридических лиц это пять-шесть справок, но иногда их количество превышает десяток. На совещании Правительства РФ по вопросу предоставления государственных услуг*(3) Э.С. Набиуллина сообщила, что в результате работы - а работа шла по каждой услуге - были составлены технологические карты услуг, отредактирована вся технология обмена информацией. В итоге на межведомственное взаимодействие переводится 988 документов. Э.С. Набиуллина отметила: "Выяснилось, что у нас 311 документов вообще избыточны. То есть когда органы власти требовали у граждан, у бизнеса эти документы, они их даже не использовали для предоставления госуслуг. Выяснилось, что эти документы просто не нужны, их можно ликвидировать".

Комментируя процесс подготовки государственных ведомств к предоставлению услуг в новых условиях, директор Департамента информационных технологий и связи Правительства РФ А.Ю. Попов на конференции "Актуальные вопросы перехода на межведомственное электронное взаимодействие", прошедшей 26.08.2011 в Москве, заметил, что основная проблема процесса заключается не в замене бумажных форм на электронные, а в коррекции самих бизнес-процессов оказания услуг. В качестве иллюстрации был приведен пример, что ведомства, столкнувшись с необходимостью самостоятельного получения основного объема документации, начинают сокращать перечень требуемых сведений.

Все ведомства - к единым стандартам

По сообщению Э.С. Набиуллиной, всем ведомствам пришлось проделать большую работу по настройке информационных систем, потому что в каждом из них свои информационные системы, которые должны взаимодействовать друг с другом. Для того чтобы СМЭВ заработала как единый механизм, необходимо было поменять 70 законов.

Сложность инженерной задачи при подготовке работы СМЭВ подчеркнул министр связи и массовых коммуникаций РФ И.О. Щеголев*(4). В течение почти десяти лет в каждом ведомстве создавалась своя информационная система. И.О. Щеголев сообщил, что, для того чтобы эта большая машина заработала, были варианты. Либо все, что существовало раньше, обнулить и построить заново, по новым принципам, либо научить все информационные системы общаться со всеми. Процесс решения инженерной задачи эксперт сравнил с ситуацией на международной конференции, где 30 участников говорят на разных языках: "Нужно, чтобы был переводчик с каждого языка на каждый - это колоссальные затраты на создание и на поддержание".

Разработчики выбрали другой путь. Каждое ведомство продолжает управлять своей базой данных, но при этом все могут обмениваться информацией через промежуточное звено, которое и называется СМЭВ. И.О. Щеголев отметил: "Если говорить про ту же международную конференцию, мы сделали единый язык, который обязаны понимать все системы, и через него все друг с другом общаются. Это позволило нам сохранить капиталовложения, защитить данные от утраты, при возможности и в достаточно короткие сроки наладить такое общение между ведомствами. К этой системе сейчас подключены все органы федеральной власти, в том числе те, которые непосредственно не участвуют в этом взаимодействии, но в случае, если такая потребность возникнет, они через эту систему данные могут запросить".

По сути, СМЭВ представляет собой набор стандартов и решений, позволяющих информационным системам федеральных и муниципальных ведомств эффективно взаимодействовать между собой, а также с единым порталом госуслуг. Еще одно предназначение СМЭВ - обеспечение функционирования государственных информационных систем информационно-аналитической поддержки государственного управления.

О сроках не спорят

С 1 октября 2011 года на новый порядок работы перешли все федеральные органы исполнительной власти РФ. В 2011 году региональные пилотные проекты перехода на СМЭВ были запущены в Башкортостане, Волгограде и Самаре. С 1 июля 2012 года на электронное межведомственное взаимодействие переходят регионы и муниципалитеты. Около 80 типовых региональных услуг и порядка 20 типовых муниципальных услуг должны будут предоставляться в новом режиме. Ожидаемое количество процедур для предоставления услуг, которые переводят на межведомственное взаимодействие, составляет несколько сотен тысяч.*(5)

В каждом субъекте РФ с 1 июля должны быть созданы специальные горячие линии по вопросам предоставления госуслуг и межведомственного взаимодействия. Будет работать и общая горячая линия, которую организует Минкомсвязи.

Примечание. Среднее количество участвующих в межведомственном взаимодействии региональных органов на один субъект - 40, их общее количество по всей Российской Федерации около 3 300.

К июлю 2012 года должна быть сформирована действительно целостная система в масштабах всей страны, и тогда СМЭВ заработает в полном объеме. На региональном и муниципальном уровне в проекте принимают участие более 27 тыс. организаций*(6).

Правительство РФ считает проект перехода на СМЭВ приоритетным. В.В. Путин обращает внимание, что переход на новую систему взаимодействия является значимой частью потенциала информационных технологий в сфере госуправления: "Речь идет о дальнейшей оптимизации рабочих процессов в органах власти, о сокращении сроков принятия решений и о повышении их качества, об использовании IT-технологий при проведении торгов, конкурсов и государственных закупок"*(7).

Министр экономического развития РФ Э.С. Набиуллина заявила*(8), что Правительство РФ будет внимательно следить за тем, как федеральные органы власти переходят на новый режим работы: "Исходя из этого анализа мы предложим поправки к законопроекту об ответственности чиновников за нарушение правил предоставления государственных услуг, который был принят в первом чтении Государственной Думой".

Надежность системы гарантирована

При подключении регионов и муниципалитетов объем работы будет большой. Но при создании СМЭВ применены самые современные, так называемые "облачные" технологии*(9). Это означает, что регион не должен создавать заново всю базовую инфраструктуру: ставить серверы, протягивать каналы связи, расставлять компьютеры со специальным программным обеспечением, обучать людей созданию, а главное - защите этих данных. Разработчики системы создали такой образец, когда регион может заказать услугу. При этом чиновники продолжат находиться на рабочих местах, а сама система будет обрабатывать информацию по тому же принципу, что уже сделано в федеральных центрах. Это обойдется кратно дешевле, исключит процесс изобретения различных рабочих ходов и их состыковки друг с другом. Система будет работать в единой связке, присоединяя новых участников.

Цифры. На внедрение и использование информационных технологий органами власти в федеральном бюджете на 2012 год заложено 67,4 млрд. руб., а всего на три будущих года - 181 млрд. руб.*(10).

По словам И.О. Щеголева, система проверена, надежна и распределена. При необходимости появятся новые услуги, которые можно будет обрабатывать. В сутки система может обрабатывать более миллиарда обращений.

Регионам уже предоставлен доступ к федеральной системе. Теперь их задача - модернизировать и достроить собственные базы информационных данных, обеспечив возможность предоставления услуг на всех уровнях.

Кстати. Система способна обрабатывать до 2 млн. обращений в сутки и уже с избытком покрывает ежегодные потребности.

И.О. Щеголев сообщает: "Все настроены к июлю 2012 года эту задачу для регионов решить. И, естественно, помогать муниципалитетам экспертизой и другими способами". В 2011 году при формировании федерального бюджета принято решение создать дополнительный фонд, из которого будет оказана помощь регионам, успешно включающимся в СМЭВ. Фонд составляет 500 млн. руб., он достаточно большой, чтобы ежегодно стимулировать подобного рода региональные проекты. Сейчас проектированием в регионах занимается порядка 15 тыс. сотрудников. Выполнять спроектированные процедуры предстоит на уровне регионов примерно 80 тыс. сотрудников.

Госуслуга та же, а документов меньше

В качестве иллюстрации положительного эффекта в документообороте можно привести пример работы Росреестра, активно участвующего в межведомственном взаимодействии. В Росреестр ежегодно поступает около 26 млн. обращений на регистрацию, 68 млн. обращений или запросов на информацию. По значительной части этих обращений нужны справки из других ведомств, прежде всего из ФНС, ЕГРЮЛ. Если взять даже среднюю цифру таких обращений - 10 млн. и очень консервативную оценку того, сколько может стоить каждое обращение с временными затратами на транспорт, бумаги, допустим, минимальные 100 руб. на каждое обращение, получится, что введение СМЭВ сэкономит для граждан только по одному типу обращений около 1 млрд. руб.

Согласно информации, предоставленной Правительством РФ, сам Росреестр дает гражданам и юридическим лицам справки в 33 ведомства. И они, в свою очередь, несут в 33 ведомства справки Росреестра (по 88 услугам). 35-40 млн. обращений только по этой службе! Весь этот документооборот переводится на межведомственное взаимодействие, значительно упрощая данные процедуры.

Цитата. В.В. Путин: "Граждане должны знать, какими государственными и муниципальными услугами они могут воспользоваться, какие сведения у них могут требовать в органах власти, а какие чиновники обязаны найти самостоятельно. К 1 июля эту информацию следует разместить на всех досках объявлений в государственных и муниципальных учреждениях, на ведомственных интернет-сайтах и, конечно же, в СМИ"*(11).

По сообщению директора Федеральной миграционной службы К.О. Ромодановского, запуск всего механизма, полноценная работа по межуровневому и межведомственному взаимодействию позволят сократить оформление загранпаспорта для населения с 30 до двух-трех дней с доставкой до "миллионников" РФ: "То есть в 10-15 раз мы сделаем оформление документов более быстрым и цивилизованным".

Федеральная миграционная служба уже запустила для оказания населению 14 госуслуг. В целом задача госслужбы - перейти от 650 тыс. электронных услуг, которые оказываются сегодня в рамках госпортала, на 65 млн. услуг, которые оказываются ежегодно.

Введение СМЭВ актуально для ФНС, которая является поставщиком фактически в 57% случаев востребованности той или иной процедуры, когда необходимо межведомственное взаимодействие. В частности, самыми востребованными ресурсами для оказания практически всех услуг являются единые государственные реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. И на третьем месте после Казначейства - Единый государственный реестр налогоплательщиков. Лицензирование, паспорта - все функции и необходимые документы, которые граждане получают в федеральных органах исполнительной власти, базируются на этих ресурсах.

Председатель правления ПФР А.В. Дроздов проинформировал*(12), что с 1 октября 2011 года Фонд ввел для всех федеральных органов и субъектов услугу, по которой при сообщении специалистам фамилии, имени, отчества, даты рождения и пола будет выдаваться СНИЛС, подтверждаться соответствие и, наоборот, при сообщении информации о СНИЛС - утверждаться это соответствие. Нововведение позволяет всем федеральным органам обмениваться информацией и не допускать ошибок. Для того чтобы запустить эту услугу, специалисты провели в предварительном порядке сверку баз ПФР с крупнейшими базами данных, в частности с ФМС (почти 150 млн. населения), ФНС и Росреестром.

С 1 октября 2011 года ПФР ввел две госуслуги, которые требуют межведомственного документооборота: это все, что касается взаимодействия с ФНС по регистрации всех видов юридических лиц, и распоряжение средствами материнского и семейного капитала. С 1 октября 2011 года не нужно будет приносить в Фонд справку о том, есть ли лицензия или аккредитация у образовательного учреждения, если направлением использования маткапитала выбрано обучение детей. Также не нужно представлять сведения из Росреестра о земельных участках и жилых помещениях, если эти средства направляются на улучшение жилищных условий. Остальные услуги (еще порядка 12, связанных с пенсиями и пособиями) будут введены с 1 июня 2012 года.

"Грязные" данные "отмоют"

Руководитель ФНС М.В. Мишустин*(13) обращает внимание на то, что при переходе на СМЭВ остро встает вопрос о возможности электронного взаимодействия и "очищения" данных - тех самых "грязных" данных, которые нуждаются в инвентаризации: "На текущий момент мы все готовы к этому: тестовые испытания все прошли. Те две трети сервисов, которые на текущий момент выдержали испытания и были представлены, будут являться минимумом для инвентаризации первичных данных всех ведомств, которые будут участвовать в межведомственном взаимодействии".

Для "очистки" данных - обработки ошибок в каждом органе федеральной власти - создан центр телефонного обслуживания, куда могут обращаться граждане и организации, предполагающие, что их данные введены в базу с ошибками.

На основании опыта реализации федерального межведомственного взаимодействия заместитель министра О.В. Фомичева предлагает решение проблемы "грязных" данных - когда сведения, имеющиеся в органах власти по одинаковым объектам, зачастую отличаются или прямо противоречат друг другу. Это можно сделать посредством использования ключевых государственных баз данных, сведения из которых нужны для большинства услуг. Функционирование базовых ресурсов, их взаимодействие между собой позволят выявить "грязные" данные и по определенным процедурам устранить их*(14).

В 2011 году Правительство РФ сформировало перечень из 11 таких баз данных*(15).

Справка. В состав базовых ресурсов включены налоговые учеты, база данных ПФР, регистрационные и миграционные учеты, реестр недвижимости, адресная система.

К этим базам выдвинуты требования, необходимые для обеспечения автоматизированного взаимодействия: опубликование единых правил доступа, обязанность представлять сведения в электронном виде по опубликованным правилам. Это решение позволяет снять бремя предоставления наиболее массовых справок и выписок с заявителей и устранить проблему наиболее частых межведомственных взаимодействий.

К сведению. Сегодня в рамках СМЭВ ведомства еженедельно делают от 50 до 100 тыс. взаимных запросов*(16).

Сегодня создается единый реестр сведений о таких ресурсах - из него можно будет понять, в какой базе данных и какая информация находится. О.В. Фомичева уверена, что подобная схема работы по автоматизации процессов, выявлению и устранению "грязных" данных подойдет также и регионам.

СМЭВ - законодательный базис

Законодательной базой для перехода на СМЭВ является ряд документов.

Главный документ развития СМЭВ - Закон N 210-ФЗ. Он законодательно закрепляет возможность получения услуги в электронном виде, регулирует процесс оптимизации процедур предоставления услуг, в том числе с использованием ИКТ. Одной из его функций является создание единого портала услуг, а также реестров услуг, в том числе региональных.

Распоряжение Правительства РФ от 17.10.2009 N 1555-р "О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти" содержит перечень из 74 приоритетных федеральных услуг, обозначает ответственные органы. Документ также определяет содержание этапов перевода услуг в электронный вид и сроки реализации этапов.

Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 N 697, определяет назначение и правила формирования и функционирования СМЭВ, основы информационного обмена, осуществляемого с ее применением.

Приказ Минсвязи РФ от 27.12.2010 N 190 "Об утверждении технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия" устанавливает стандарт подключения ведомственных информационных систем к СМЭВ, а также их взаимодействия через СМЭВ.

Распоряжение Правительства РФ от 15.04.2011 N 654-р "О базовых государственных информационных ресурсах" утверждает перечень базовых государственных информационных ресурсов, используемых при предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" отменяет действие Постановления Правительства РФ от 15.06.2009 N 478, утверждает перечень сведений о государственной (муниципальной) услуге, подлежащих размещению в федеральном реестре и на едином портале, и закрепляет за Минэкономразвития обязанность осуществлять функцию мониторинга и анализа сведений об услугах (функциях), размещенных в федеральном реестре.

Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2011 N 2415-р "О внесении изменений в распоряжения Правительства Российской Федерации" обозначает этапы реализации проекта. Так, согласно документу федеральным органам исполнительной власти предписывается до 1 июля 2012 года обеспечить возможность представлять документы в электронном виде с использованием единого портала, до 1 января 2013 года - обеспечить возможность для заявителей осуществлять в электронном виде мониторинг хода предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции, до 1 января 2014 года - обеспечить возможность получения результатов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде.

Помощь в переходе на СМЭВ

Для облегчения перехода на СМЭВ Минэкономразвития разместило на своем сайте (www.economy.gov.ru/) в разделе "Электронное правительство" методические рекомендации по обеспечению перехода органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к предоставлению услуг на основе межведомственного взаимодействия.

В документе обозначены направления деятельности по обеспечению перехода, советы по организационной структуре проекта, определены сферы и прописано проектирование межведомственного взаимодействия. Текст содержит рекомендации по внесению изменений в законодательство субъекта РФ, муниципальные правовые акты в целях организации межведомственного взаимодействия, рекомендации по обеспечению консультативной поддержки деятельности информационных систем РОИВ и ОМСУ по переходу к межведомственному взаимодействию. В приложениях можно ознакомиться с типовым планом мероприятий субъекта РФ по переходу на СМЭВ, таблицей межведомственных и (или) межуровневых взаимодействий по государственным (муниципальным) услугам и другой полезной информацией по решению задач перехода на СМЭВ.

Т.Ю. Антропова,

главный редактор журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 4, апрель 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Совещание Правительства РФ по вопросу предоставления государственных услуг населению от 26.09.2011 (далее - Совещание от 26.09.2011).

*(2) Совещание от 26.09.2011.

*(3) Совещание от 26.09.2011.

*(4) Совещание от 26.09.2011.

*(5) Информация прозвучала в выступлении заместителя министра О.В. Фомичева на конференции по теме "Организация межведомственного взаимодействия в регионах" от 24.02.2012 (далее - Конференция от 24.02.2012).

*(6) Конференция от 24.02.2012.

*(7) Из выступления на совещании о повышении эффективности госуправления с помощью информационных технологий в Новосибирске от 17.02.2012 (далее - Совещание от 17.02.2012).

*(8) Конференция "Организация межведомственного взаимодействия" от 29.09.2011, Москва.

*(9) Технология распределенной обработки данных, в которой компьютерные ресурсы и мощности предоставляются пользователю как интернет-сервис.

*(10) Информация прозвучала на заседании Президиума Правительства РФ от 05.12.2011.

*(11) Совещание от 17.02.2012.

*(12) Совещание от 26.09.2011.

*(13) Совещание от 26.09.2011.

*(14) Конференция от 24.02.2012.

*(15) Распоряжение Правительства РФ от 15.04.2011 N 654-р "О базовых государственных информационных ресурсах".

*(16) Совещание от 17.02.2012.