Нарушение прав потребителей образовательных услуг как основание для проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования (Е.В. Ивон, "Адвокат", N 5, май 2012 г.)

Нарушение прав потребителей образовательных услуг как основание для проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования

В статье Е.В. Ивона рассматривается вопрос об исключительной компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по проведению внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования, предпринимается попытка на основе исследований ученых сформулировать понятие "образовательная услуга", необходимого для установления факта нарушения прав потребителей образовательной услуги при принятии решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки. Кроме того, автор выделяет специфические признаки образовательной услуги, которые позволят идентифицировать факт нарушения прав ее потребителей.

Существенным вкладом в правовое совершенствование действующего законодательства, направленного на реализацию положений Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности"*(1), упорядочение контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, методов и правил государственного контроля (надзора), стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(2) (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Данным Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю (надзору), осуществляемых органами государственного контроля (надзора), их обязанности, а также права юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора). Так, согласно подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ в качестве одного из оснований для проведения внеплановой проверки является нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Остановимся более подробно на проблеме проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования в случае обращения потребителей образовательных услуг.

Федеральный закон N 294-ФЗ не ограничивает круг органов государственного контроля (надзора), которые вправе проводить внеплановую проверку по данному основанию, поэтому это основание является общим для всех органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вне зависимости от предмета проверки.

Вместе с тем, как косвенно следует из письма Минэкономразвития России от 29 марта 2010 г. N Д05-873*(3), в силу частей 1 и 2 Закона РФ "О защите прав потребителей", постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" иные органы государственной власти, за исключением Роспотребнадзора, не вправе проводить внеплановые проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, т.е. по обращениям граждан, заявивших о нарушении их прав потребителей.

Противоположную позицию занимает Рособрназдор России в письме от 31 октября 2011 г. N 05-3992 "Информация по основаниям для проведения внеплановой проверки юридического лица"*(4) о том, что "в случае получения обращения потребителей государственных (муниципальных) услуг о нарушении их прав, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в области образования, вправе провести внеплановую проверку по основанию, предусмотренному подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ".

Министерство экономического развития РФ не наделено полномочиями по официальному разъяснению и толкованию законодательства Российской Федерации, поэтому вышеуказанное письмо носит информационный характер.

В связи с тем, что Роспотребнадзор в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами реализует специфические функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, неофициальная позиция Департамента развития малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития России не может быть признана достаточно обоснованной и не подлежит использованию в правоприменительной практике.

По мнению О.В. Плешаковой и А.Н. Королева, "основание для проведения внеплановой проверки - нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан), вызывает у ряда экспертов особую настороженность"*(5).

Так, обращения граждан подлежат рассмотрению в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(6), но, как правило, факты о нарушении прав потребителей не содержатся в обращениях граждан, более того - в отдельных случаях органы государственного контроля (надзора) получают обращения, имеющие признаки анонимности.

Ввиду того, что согласно части 3 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушения прав потребителей, не могут служить основанием для проведения проверки, данное обстоятельство усложняет процедуру принятия решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В Федеральном законе N 294-ФЗ не дается понятие термина "потребитель" для целей применения данного Закона. В связи с этим по общему правилу термин "потребитель" используется в значениях, установленных иными законодательными и подзаконными актами.

Так, согласно преамбуле Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей"*(7) (далее - Закон о защите прав потребителей) потребителем является гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Пункт 2 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001  N 505*(8), раскрывает понятие "потребитель" как организацию или гражданина, имеющего намерение заказать, либо заказывающий образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающие образовательные услуги лично. В терминологии Бюджетного кодекса РФ лица, получающие образование в качестве государственной (муниципальной) услуги за счет средств соответствующих бюджетов, также подпадают под термин "потребители".

Вместе с тем судебная практика по применению Закона о защите прав потребителей сложилась таким образом, что его нормы применяются только в том случае, когда потребитель самостоятельно оплачивает образовательные услуги по возмездному договору и не применяется при разрешении споров, возникающих в ходе получения бесплатного образования*(9).

На наш взгляд, отказ судебных органов в применении к отношениям, связанным с оказанием образовательных услуг, в качестве источника финансирования которых выступают бюджетные средства, Закон о защите прав потребителей является нелогичным, поскольку противоречит сущности образовательных услуг, которая не ограничивается критерием их "платности".

В области образования потребителями выступают граждане, получающие образовательную услугу, но ни Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(10) (далее - Закон об образовании), ни какой-либо иной федеральный законодательный или подзаконный нормативный правовой акт не содержат понятия "образовательная услуга".

В постановлении Росстата от 1 февраля 2006 г. N 5 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 8-ВЭС (услуги) "Сведения об экспорте (импорте) услуг во внешнеэкономической деятельности" указано, что "услугами в сфере образования являются услуги учебных заведений, а также услуги, оказываемые российскими преподавателями за рубежом или иностранными преподавателями в России", а "потребителем" является "организация или гражданин, имеющие намерение заказать, либо заказывающие образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающие образовательные услуги лично".

Вместе с тем указанные формулировки не являются ни легальными, ни научными дефинициями и не могут служить отправной точкой для установления факта нарушения прав потребителей образовательной услуги при принятии решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ. Среди исследователей, изучающих проблему формулирования понятия образовательной услуги, отсутствует единое мнение по поводу того, что же считать образовательной услугой.

А.О. Ченцов отмечает, что образовательная услуга является результатом научно-педагогического труда, которая создается с целью удовлетворения потребностей потребителя*(11). Н.Н. Терещенко, определяя содержание образовательной услуги, отмечает, что это целый комплекс действий: воспитательного и обучающего характера, направленный на удовлетворение потребностей индивида, в результате осуществления которого происходит совершенствование имеющихся и приобретенных навыков*(12). А.М. Стрижов под образовательной услугой понимает "целенаправленную деятельность, характеризуемую взаимодействием участников образовательного процесса и направленную на удовлетворение образовательных потребностей личности"*(13). Р. Джапарова под образовательной услугой подразумевает "деятельностную передачу системных знаний и привитие проверенных опытом практических навыков к определенному виду занятия путем непосредственной коммуникации с обучаемым"*(14). Т.А. Сон утверждает: "...образовательная услуга есть результат учебной, управленческой и финансово-хозяйственной деятельности учебного заведения, направленной на удовлетворение производственного спроса на подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочей силы спроса индивидов на получение профессии или квалификации, переквалификации"*(15).

Таким образом, общей характерной чертой образовательной услуги является то, что она является результатом взаимодействия между производителем и потребителем.

Представляется справедливым выделить следующие специфические признаки образовательной услуги, которые позволят идентифицировать факт нарушения прав ее потребителей:

1) особый состав субъектов, организующих предоставление образовательной услуги: образовательные учреждения, имеющие лицензии на осуществление образовательной деятельности;

2) документально подтвержденная оценка полученных услуг в форме промежуточной, итоговой государственной аттестации;

3) оплата образовательной услуги (в случае если образовательная услуга предоставляется за плату).

Кроме того, на отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в области образования распространяется и Федеральный закон от 27 июля 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"*(16), который в статье 2 предусматривает, что под государственной (муниципальной) услугой понимается деятельность по запросам заявителей по реализации функций при осуществлении полномочий органов государственной власти и муниципального самоуправления, а также Бюджетный кодекс РФ, статья 6 которого определяет государственные (муниципальные) услуги как оказываемые органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации нет четкого определения государственной (муниципальной) услуги, осуществляемой образовательными учреждениями по реализации полномочий, связанных с организацией и предоставлением образования, которое имело бы достаточное описание для выделения признаков образовательной услуги.

Сложность законодателя в формировании легального понятия "образовательная услуга" обусловлена также и тем фактором, что ввиду гарантированности бесплатного образования согласно статье 43 Конституции РФ отношения, возникающие в процессе предоставления бесплатных образовательных услуг, можно рассматривать не как гражданско-правовые, а как конституционно-правовые, т.е. публично-правовые отношения, следовательно, проблематично установить единые критерии образовательной услуги до разграничения и классификации правоотношений в данной сфере.

В заключение необходимо отметить, что бессистемное принятие нормативных правовых актов приводит к возникновению таких пробелов в действующем законодательстве, как отсутствие четких механизмов осуществления контроля и надзора в наиболее приоритетных отраслях жизни общества (к таковым относится и сфера образования), формирование которых в настоящее время отстает от объективных потребностей.

С целью устранения указанных недостатков законодательства представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в федеральное законодательство путем либо формулирования четкого определения образовательной услуги, либо пересмотра основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного подпунктом "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ (нарушение прав потребителей), уточнив, что проверка проводится по обращениям граждан и по согласованию с органами прокуратуры.

Библиография

Конституция РФ // Российская газета. 1993. N 237.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249; СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 905.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2006. N 95.

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СЗ РФ. 1996 N 3 Ст. 140.

Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 23. Ст. 2759; СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 793.

Указ Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности // Российская газета. 2008. N 105.

Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг" // Российская газета. 2001. N 130.

Постановление Росстата от 01.02.2006 N 5 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 8-ВЭС (услуги) "Сведения об экспорте (импорте) услуг во внешнеэкономической деятельности".

Письмо Министерства экономического развития РФ от 29.03.2010 N Д05-873.

Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 31.10.2011 N 05-3992 "Информация по основаниям для проведения внеплановой проверки юридического лица" // http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_11/n10-4.html.

Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 11.

Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный) // Плешакова О.В., Королев А.Н. Деловой двор. 2009.

Ченцов А.О. О бизнесе образовательных услуг / Ченцов А.О. // Высшее образование в России. 1999. N 2.

Терещенко Н.Н. Исследование рынка образовательных услуг высшей школы / Терещенко Н.Н. // Монография. Красноярский государственный университет. 2005.

Стрижов А.М. Понятие качества образовательной услуги в условиях рыночных отношений // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3. С. 47-50.

Джапарова Р. Маркетинг услуг профессионального образования // Маркетинг. 2005. N 4.

Сон Т.А. Формирование рынка образовательных услуг // www.marketing.spb.ru.

Е.В. Ивон,

аспирант юридического факультета

государственного образовательного учреждения

высшего профессионального образования

"Амурский государственный университет",

ведущий консультант юридической службы

Министерства образования и науки Амурской области

"Адвокат", N 5, май 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2008. N 105.

*(2) СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249; 2011. N 7. Ст. 905.

*(3) Письмо Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2010 г. N Д05-873.

*(4) http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_11/n10-4.html.

*(5) Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). - Деловой двор, 2009. С. 217.

*(6) Российская газета. 2006. N 95.

*(7) СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.

*(8) Российская газета. 2001. N 130.

*(9) Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 11. С. 28.

*(10) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 23. Ст. 2759; СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 793.

*(11) Ченцов А.О. О бизнесе образовательных услуг // Высшее образование в России. 1999. N 2. Ст. 120-123.

*(12) Терещенко Н.Н. Исследование рынка образовательных услуг высшей школы // Монография. Красноярский государственный университет. 2005. С. 267.

*(13) Стрижов А.М. Понятие качества образовательной услуги в условиях рыночных отношений // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3. С. 47-50.

*(14) Джапарова Р. Маркетинг услуг профессионального образования // Маркетинг. 2005. N 4. С. 55-65.

*(15) Сон Т.А. Формирование рынка образовательных услуг // www.marketing.spb.ru.

*(16) СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.