Государственная жилищная инспекция Российской Федерации: проблемы толкования компетенции органа исполнительной власти (Д. Карпухин, "Жилищное право", N 6, июнь 2012 г.)

Государственная жилищная инспекция Российской Федерации: проблемы толкования компетенции органа исполнительной власти

Одним из важнейших государственных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере жилищных отношений является Государственная жилищная инспекция Российской Федерации. Эта структура была образована в 1994 году, однако в последние годы возникает большое количество вопросов и споров, связанных с определением компетенции данной структуры и круга решаемых ею проблем. Их рассмотрению посвящена настоящая статья.

Одним из сегментов административно-правового регулирования жилищной сферы является контроль над жилищным фондом РФ. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 (далее - Постановление) для осуществления контрольных функций за использованием и сохранностью жилищного фонда была создана государственная жилищная инспекция, действующая на двух уровнях власти - федеральном и субъекта России (далее - ГЖИ)*(1). Данным нормативным актом было утверждено Положение о Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации (далее - Положение).

Государственная жилищная инспекция и проблема выселения граждан из жилых помещений

В Положении, регламентирующем правовой статус ГЖИ, отсутствуют нормативные предписания, наделяющие ГЖИ правомочием на выселение граждан из жилых помещений.

Однако правоприменитель в лице высшей судебной инстанции России - Верховного Суда РФ дал расширенное толкование понятия части 1 статьи 91 ЖК РФ, содержащей перечень субъектов, уполномоченных обращаться в судебные инстанции с иском о выселении граждан из жилых помещений. Так, в обзоре судебной практики за 4 квартал 2005 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г., изложено толкование понятия "другие заинтересованные лица", содержащееся в части 1 статьи 91 ЖК РФ, которые имеют право обращаться в суд с иском выселении нанимателей и членов их семей*(2).

Положения указанной статьи предусматривают выселение в судебном порядке по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи без предоставления другого жилого помещения в трех случаях. Во-первых, если они используют жилое помещение не по назначению. Во-вторых, систематически нарушают права и законные интересы соседей. В-третьих, бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение.

По мнению суда, к заинтересованным лицам относятся лица, чьи права нарушаются неправомерными действиями нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи. Так, в первом случае при систематическом нарушении прав и законных интересов соседей обратиться с иском в суд о выселении граждан, которые своим поведением делают невозможным для других проживание с ними в одном доме, может любой житель дома, чьи права нарушаются неправомерными действиями другого жильца этого же дома. Верховный Суд РФ, ссылаясь на компетенцию органов жилищной инспекции об осуществлении контроля за использованием жилищного фонда; за соблюдением правил пользования жилыми помещениями делает вывод о том, что органы государственной жилищной инспекции также вправе обратиться в суд с иском о выселении нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи при нарушении ими правил пользования жилым помещением, ведущем к разрушению такого жилого помещения.

Позиция Верховного Суда РФ о том, что ГЖИ может обратиться в суд с иском о выселении нанимателя и (или) членов его семьи без предоставления другого жилого помещения в случаях, если они используют жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение, была подтверждена в пункте 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного Кодекса Российской Федерации"*(3).

Проиллюстрированная правовая проблема показывает, что значительным недостатком административно-правового регулирования общественных отношений, как в жилищной, так и в других сферах, является неконкретное содержание правовых предписаний, изложенных в нормативных актах. Формулировки "другие заинтересованные лица", "иные способы", "другие документы", и т.п. создают правовое поле для административного усмотрения и расширенного толкования, что далеко не всегда способствует формированию эффективного правового механизма, регламентирующего управленческий процесс в определенном спектре общественных отношений.

Проблемы взаимоотношений государственной жилищной инспекции и межведомственных комиссий

Вступление в силу в 2005 г. нового Жилищного кодекса РФ стало импульсом для интенсивного развития жилищных правоотношений. Наряду с ГЖИ стали возникать новые органы исполнительной власти (например, межведомственные комиссии), компетенция которых распространялась и на сферу осуществления контроля за сохранностью и использованием жилищного фонда. Это обстоятельство обусловило возникновение проблемы взаимодействия ГЖИ со вновь создаваемыми органами исполнительной власти и обращение в судебные инстанции.

Так, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2011 г. N КАС11-455 было отказано в удовлетворении кассационной жалобы и оставлено без изменения решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля 2011 г.*(4)

Из обстоятельств дела, рассмотренного судебными инстанциями, следовало, что истец обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 (далее - Положение), в части определения субъектного состава межведомственной комиссии, которая уполномочена признавать жилые помещения пригодными (непригодными) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

В соответствии с пунктом 7 рассматриваемого положения Федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта и орган местного самоуправления имеют право создавать в установленном ими порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации. В состав комиссии включаются представители указанных властных органов, а их председателями назначаются должностные лица соответствующих органов власти.

В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций.

К работе в комиссии привлекается с правом совещательного голоса собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо), а в необходимых случаях - квалифицированные эксперты проектно-изыскательских организаций с правом решающего голоса.

По мнению истца, пункт 7 Положения следует признать недействительным в части, не предусматривающей включение в состав межведомственной комиссии представителя государственной жилищной инспекции, осуществляющей государственный контроль за соблюдением порядка и правил признания жилого дома и жилых помещений непригодными для проживания, а многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.

В обоснование заявленного требования указал, что в связи с отсутствием в оспариваемом им пункте 7 Положения такой нормы, государственная жилищная инспекция, в противоречие с требованиями пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", статей 1, 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, не осуществляет государственный контроль за порядком признания межведомственной комиссией многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и не принимает мер по недопущению нарушения прав граждан со стороны органов государственной власти, при которых создаются комиссии, вследствие чего нарушаются его права собственника жилого помещения в многоквартирном доме Кассационная коллегия Верховного Суда РФ, исследовав материалы дела, не нашла оснований для отмены решений суда, который, по её мнению пришел к правильному выводу о том, что отсутствие в оспариваемом пункте 7 Положения нормы, предписывающей включать представителя государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации в состав межведомственной комиссии для решения вопроса о признании жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, о чем просит заявитель, не может служить основанием для удовлетворения его заявления, поскольку нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которым была бы установлена такая обязанность, не имеется.

В судебном решении, по мнению кассационной инстанции, обоснованно указано, что пункты 5 и 6 Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N 1086 (в редакции от 6 февраля 2006 г.), которыми государственная жилищная инспекция Российской Федерации наделена функциями государственного контроля, в том числе за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые, и правом выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания, не предусматривают участие органов государственной жилищной инспекции в работе межведомственной комиссии и не наделяют их правом принимать решения в целях, указанных в статьях 15, 32 Жилищного Кодекса Российской Федерации.

По мнению кассационной инстанции, вывод суда о том, что отсутствие в пункте 7 Положения нормы, обязывающей привлекать в состав межведомственной комиссии представителей государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации, не противоречит действующему законодательству, не препятствует органам государственной жилищной инспекции осуществлять возложенные на них контрольные функции и не запрещает включать представителей этих органов в состав соответствующей межведомственной комиссии, основан на нормах действующего законодательства.

Таким образом, Высшая судебная инстанция России дала расширенное толкование нормам, содержащимся в пункте 7 Положения, в соответствии с которым отсутствие прямых запретов на участие представителей государственной жилищной инспекции субъекта в состав межведомственной комиссии не исключает возможность их участия в данных структурах. Фактически Верховный Суд РФ не только расширил круг субъектов, подпадающих под действие статьи 7 Положения, но и предоставил Государственной жилищной инспекции дополнительные возможности, связанные с реализацией возложенных на нее функций.

Государственная жилищная инспекция и управляющие компании

Следует отметить, что двухуровневая структура Государственной жилищной инспекции, предусматривает функционирование ГЖИ не только на уровне федерального центра, но и на уровне субъектов. Государственные жилищные инспекции субъектов РФ действуют как на основе федерального законодательства, так и на основе нормативных актов, принимаемых на уровне субъекта. Указанное обстоятельство обусловило коллизионный характер положений нормативных предписаний, издаваемых на уровне субъектов, положениям федерального законодательства.

Так, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2011 года N 59-Г11-2 было отменено решение Амурского областного суда от 19 января 2011 года и вынесено новое решение по делу, которым заявление истца было удовлетворено*(5).

ООО "Аварийно-восстановительная компания-2" (истец) обратилось в Амурский областной суд с заявлением об оспаривании пункта 3.2.2 указанного Положения в части наделения государственной жилищной инспекции Амурской области правом давать предписания управляющим организациям и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы при непосредственном управлении многоквартирным домом, об устранении выявленных нарушений договорных обязательств. По мнению заявителя, оспариваемая норма противоречит Положению о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 года N 1086, имеющему большую юридическую силу. Согласно Положению о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации органы государственной жилищной инспекции не наделены правом дачи предписаний управляющим организациям и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы при непосредственном управлении многоквартирным домом, об устранении выявленных нарушений договорных обязательств.

Истец пояснил, что по договорам, заключенным с собственниками помещений в многоквартирных домах, оказывает услуги и выполняет работы при непосредственном управлении многоквартирным домом. В полученном им предписании государственной жилищной инспекции Амурской области от 28 августа 2010 года определен к обязательному исполнению обществом перечень работ, не предусмотренный договором, чем нарушаются права общества и создаются препятствия для осуществления им коммерческой деятельности, осуществляемой в целях получения прибыли.

Решением Амурского областного суда от 19 января 2011 года в удовлетворении заявления истца отказано.

Разрешая заявление истца, суд проанализировал оспариваемое положение, норму пункта 6 Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, статьи 161, 162 Жилищного кодекса РФ, Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491, статью 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и пришел к выводу о том, что системный анализ названных норм не свидетельствует о противоречии пункта 3.2.2 Положения о государственной жилищной инспекции Амурской области в оспариваемой части федеральному законодательству.

Суд первой инстанции пошел по пути расширенного толкования правовых предписаний, регламентирующий правовой статус государственной жилищной инспекции субъекта РФ и указал в своей решении, что осуществленное Амурской областью правовое регулирование не противоречит федеральному законодательству, поскольку пункт 6 Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации надлежит толковать во взаимосвязи с нормами гражданского и жилищного законодательства.

В кассационной жалобе истец поставил вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального права. Верховный Суд РФ, рассмотрев материалы дела, не согласился с выводами суда первой инстанции.

Согласно пунктам 2 и 3 Положения система органов государственной жилищной инспекции состоит из Главной государственной жилищной инспекции и ее органов в субъектах Российской Федерации. Главная государственная жилищная инспекция и органы государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации в своей деятельности руководствуются, наряду с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, законами, иными правовыми нормативными актами органов государственной власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, также настоящим Положением.

Верховный Суд РФ проанализировал положения пункта 6 Положения о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, устанавливающего ее компетенцию, и сделал вывод о том, что данный нормативный акт не предусматривает полномочие органов государственной жилищной инспекции давать предписания управляющим организациям и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы при непосредственном управлении многоквартирным домом, об устранении выявленных нарушений договорных обязательств.

Кассационная инстанция отметила, что органы государственной жилищной инспекции в субъектах Российской Федерации входят в единую систему органов государственной жилищной инспекции и должны в своей деятельности руководствоваться Положением о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, и, следовательно, нижестоящий суд не мог считать, что возложение на государственную жилищную инспекцию Амурской области полномочий, не предусмотренных названным Положением, соответствует федеральному законодательству.

В силу пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации.

Верховный Суд РФ признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 3.2.2 Положения о государственной жилищной инспекции Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 3 августа 2007 года N 455, в части наделения государственной жилищной инспекции Амурской области полномочием давать предписания управляющим организациям и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы при непосредственном управлении многоквартирным домом при устранении выявленных нарушений договорных обязательств.

Таким образом, проиллюстрированный пример из судебной практики демонстрирует принципиально разные подходы судебных инстанций к интерпретации положений жилищного законодательства, определяющих правовой статус Государственной жилищной инспекции РФ. В одном случае суд первой инстанции пошел по пути расширенного толкования правовых предписаний и на основе системного подхода сделал вывод о возможности наделения Государственной жилищной инспекции дополнительными полномочиями. В другом - Верховный Суд РФ дал буквальное разъяснение правовых предписаний, регламентирующих правовое положение Государственной жилищной инспекции РФ, и отметил, что нормативный акт субъекта РФ не может наделять дополнительной компетенцией ГЖИ субъекта.

Заключительные выводы

Таким образом, правоприменитель в лице Верховного Суда РФ в некоторых случаях расширяет перечень правомочий органов жилищной инспекции, а в некоторых отказывается признать за ГЖИ расширение компетенции, буквально разъясняя нормативные положения, регламентирующие ее правовой статус.

Представляется проблематичным расширение полномочий ГЖИ в вопросах, связанных с выселением граждан из жилых помещений.

На последних, как на истцов, ложится бремя сбора и предъявления суду доказательств юридической обоснованности исковых требований; участие в судебных процессах, что, в свою очередь, дезинтегрирует деятельность данных структур. Множественность функций, реализуемых одним уполномоченным субъектом исполнительной власти, не будет способствовать концентрации усилий по обеспечению реализации основных задач деятельности государственной жилищной инспекции, направленных на обеспечение контроля за сохранностью и использованием жилищного фонда. По нашему мнению, часть 1 статьи 91 ЖК РФ должна быть изложена в редакции, исключающей расширенное толкование. Круг субъектов, имеющих право обращаться с иском в суд о выселении из жилого помещения, должен быть четко определен. Единственным субъектом, имеющим право на заявление исковых требований о выселении нанимателя и членов его семьи из занимаемого жилого помещения по основанию бесхозяйственного обращения с жилым помещением, приводящим к его разрушению, должен являться наймодатель - в лице уполномоченного органа государственной или местной власти, в зависимости от принадлежности жилого помещения государственному или муниципальному жилищному фонду. В гражданском судопроизводстве представители органов жилищной инспекции могут быть задействованы в качестве свидетелей; документально оформленные факты бесхозяйственного содержания и разрушения жилья могут являться доказательствами по делу. Однако органы жилищной инспекции не должны выполнять не свойственные функции, связанные с обращением в суд с исковыми требованиями о выселении нанимателей и членов их семей в связи с разрушением жилого помещения.

В процессе рассмотрения дел, связанных с компетенцией Государственной жилищной инспекции, не обошлось без применения "народной формулы" - "что не запрещено законом, то разрешено". Отсутствие в перечне участников межведомственных комиссий представителей ГЖИ не является препятствием для участия последних в их работе, так как в соответствующем Положении отсутствуют прямые запреты на их участие. Рассмотренное решение суда фактически предоставило возможность для участия сотрудников ГЖИ в деятельности межведомственных комиссий.

Нормативные предписания, устанавливающие двухуровневую систему органов жилищной инспекции (федеральном и субъектов РФ), обусловливают издание нормативных актов, регламентирующих правовой статус органов ГЖИ как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. Это обусловливает возникновение различных правовых коллизий между юридическими документами. Одним из способов их разрешения стали решения Верховного Суда РФ в пользу федеральных нормативных актов, обладающих высшей юридической силой в Положениях, регламентирующих правовой статус ГЖИ субъекта, не должно содержаться предписаний, наделяющих ГЖИ субъекта дополнительной компетенцией, не предусмотренной федеральным нормативным актом.

Д. Карпухин,

к.и.н., доцент кафедры международного права

и прав человека МГПУ

"Жилищное право", N 6, июнь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1994 N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" (ред. от 06.02.2006 N 75) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 23, ст. 2566; 1995, N 10, ст. 894; 1997, N 42, ст. 4788; РГ от 22.02.2006.

*(2) Обзор судебной практики за 4 квартал 2005 года. Утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 01 марта 2006 г. // Бюллетень верховного Суда РФ. 2006. N 5.

*(3) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного Кодекса Российской Федерации" // "Российская газета", 08.07.2009, N 123.

*(4) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2011 г. N КАС11-455 // Текст документа опубликован не был.

*(5) Обзор судебной практики за 4 квартал 2005 года. Утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 01 марта 2006 г. // Бюллетень верховного Суда РФ. 2006. N 5.