Реализация принципа публичности в деятельности автономного учреждения (Д.Е. Зайков, "Гражданин и право", N 1, январь 2012 г.)

Реализация принципа публичности в деятельности автономного учреждения

Автономное учреждение (далее - АУ) представляет собой активно развивающуюся организационно-правовую форму государственного учреждения. Вслед за лавинообразным ростом количества муниципальных автономных учреждений и автономных учреждений субъектов Российской Федерации стоит констатировать и постепенное увеличение количества федеральных автономных учреждений (далее - ФАУ)*(1). Данное обстоятельство вызвано как готовностью нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность ФАУ, острой потребностью ряда государственных организаций в смене своего статуса, так и наличием положительного опыта функционирования ФАУ, в достаточной мере оправдавшего возлагавшиеся на него надежды представителей юридического сообщества.

Тем не менее некоторое смятение в процесс формирования и оттачивания статуса АУ внес Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ), радикально изменивший классификацию государственных (муниципальных) учреждений и определивший наличие двух чересчур схожих их организационно-правовых форм: автономное учреждение и бюджетное учреждение. Указанная ситуация повлекла за собой как переработку ряда подзаконных нормативных правовых актов и принятие новых, так и, к сожалению, ввиду недостаточной проработанности некоторых вопросов, возникновение противоречий и правовых коллизий.

Одним из примеров, отражающим изложенные проблемы, является обстановка, сложившаяся в части регулирования такого важнейшего принципа деятельности АУ, как публичность (открытость и доступность).

В первоначальной редакции часть 13 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об АУ) предусматривала положение о том, что АУ обеспечивает открытость и доступность следующих документов:

1) устав АУ, в том числе внесенные в него изменения;

2) свидетельство о государственной регистрации АУ;

3) решение учредителя о создании АУ;

4) решение учредителя о назначении руководителя АУ;

5) положения о филиалах, представительствах АУ;

6) документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета АУ;

7) план финансово-хозяйственной деятельности АУ;

8) годовая бухгалтерская отчетность АУ;

9) аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности АУ.

Указанный перечень документов в большей мере отразил намерение законодателя сделать максимально возможно доступной информацию, характеризующую ФАУ и осуществляемую им деятельность. Однако способ и порядок реализации указанного положения нормативно определен не был, что создало ряд проблем для правоприменителей.

Так, например, перечисленные в Законе об АУ документы должны были публиковаться в сети Интернет, вывешиваться на информационных стендах в соответствующем АУ, предоставляться (безвозмездно или за плату?) любому обратившемуся (в электронной или документарной форме?) в АУ или иным способом? Да и каков сам порядок реализации указанных способов? Законодатель об этом умолчал, возможно, предоставив право разрешения указанных вопросов учредителю АУ путем их закрепления в уставе АУ. Однако отсутствие данных положений среди сведений, подлежащих в обязательном порядке закреплению в уставе АУ, отсутствие единого подхода к реализации принципа публичности в деятельности АУ при отсутствии законодательно установленной ответственности за его нарушение могли бы привести только к произвольному толкованию и выборочному применению соответствующих норм права, в результате чего конечная цель не была бы достигнута*(2).

В противовес указанному обстоятельству стоит привести пример конкретного определения законодателем порядка и способа доведения до неограниченного круга лиц отчетов АУ о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества. В соответствии с ч. 10 ст. 2 Закона об АУ указанные отношения регламентированы Правилами опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684 (далее - Правила опубликования отчетов АУ).

Важнейшие изменения в правовое регулирование рассматриваемого вопроса внес Закон N 83-ФЗ, основной новеллой которого в рамках рассматриваемой проблемы было дополнение ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях) пунктами 3.3-3.5.

"3.3. Государственное (муниципальное) учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:

1) учредительные документы государственного (муниципального) учреждения, в том числе внесенные в них изменения;

2) свидетельство о государственной регистрации государственного (муниципального) учреждения;

3) решение учредителя о создании государственного (муниципального) учреждения;

4) решение учредителя о назначении руководителя государственного (муниципального) учреждения;

5) положения о филиалах, представительствах государственного (муниципального) учреждения;

6) план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации;

7) годовая бухгалтерская отчетность государственного (муниципального) учреждения;

8) сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;

9) государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);

10) отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности.

3.4. Казенные, бюджетные, автономные учреждения обеспечивают открытость и доступность документов, указанных в пункте 3.3 настоящей статьи, с учетом требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.

3.5. Сведения, определенные пунктом 3.3 настоящей статьи, размещаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на официальном сайте в сети Интернет на основании информации, предоставляемой государственным (муниципальным) учреждением"*(3).

Стоит отметить, что, согласно п. 5 ст. 1 Закона о некоммерческих организациях, его действие не распространяется на АУ, если иное не установлено данным законом. И именно приведенные выше дополнения в Закон о некоммерческих организациях являются таковым фактически единственным исключением. Однако с какой целью законодатель пошел таким путем, приведшим как к дублированию правовых норм, так и к созданию коллизии на пустом месте, непонятно*(4).

Тем не менее в результате предпринятых мер процедура реализации принципа публичности в деятельности АУ стала одновременно регламентироваться (дублироваться) двумя нормативными правовыми актами: Законом об АУ и Законом о некоммерческих организациях. Но это лишь полбеды, самое главное - указанные нормы права устанавливали разный объем документов, подлежащих оглашению. В частности, Законом о некоммерческих организациях сверх перечня документов, установленных Законом об АУ, таковыми определены сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения контрольных мероприятий и их результатах*(5) и государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ)*(6). При этом, как представляется в целях некоторого приведения указанных перечней документов в соответствии друг с другом Законом N 83-ФЗ из ч. 13 ст. 2 Закона об АУ было исключено аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности АУ*(7).

Единственным положительным моментом указанной ситуации являлось то, что рассматриваемая норма Закона о некоммерческих организациях еще не вступила в силу, чем не преминул воспользоваться законодатель и предпринял попытку исправления допущенных ошибок. В чем, однако, не особенно преуспел.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" в ст. 2 Закона об АУ был внесен ряд изменений.

Во-первых, абзац 1 ч. 13 ст. 2 Закона об АУ - "Автономное учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:" - был изложен в новой редакции: "Автономное учреждение обеспечивает открытость и доступность сведений, содержащихся в следующих документах:". Незначительная на первый взгляд правка на самом деле имеет большое значение для правоприменителей.

Так, при буквальном толковании рассматриваемой нормы права в первоначальной редакции АУ обязано было обеспечивать доступность и открытость не просто документов*(8), а их подлинников*(9). Данная ситуация, конечно же, по ряду причин находилась за гранью разумных предписаний. Кроме того, она не позволяла решать такой важнейший вопрос, как защита конфиденциальных сведений, содержащихся в указанных документах. И в первую очередь это касается сведений, составляющих государственную тайну.

Учитывая изложенное, представляется верной позиция законодателя, в силу которой формат реализации принципа публичности деятельности АУ был изменен. В настоящее время АУ обязано обеспечивать открытость и доступность сведений*(10), содержащихся в установленном перечне документов.

Во-вторых, был определен способ реализации принципа публичности деятельности АУ (ч. 14 ст. 2 Закона об АУ) - рассматриваемый перечень сведений подлежит размещению Федеральным казначейством на своем официальном сайте в сети Интернет на основании информации, предоставляемой АУ или органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя указанного учреждения. Предоставление такой информации, ее размещение на официальном сайте Федерального казначейства сети Интернет и ведение этого сайта осуществляются в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

В-третьих, часть 13 ст. 2 Закона об АУ была дополнена тремя пунктами:

- документы, составленные по итогам контрольных мероприятий, проведенных в отношении АУ;

- государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ);

- отчет о результатах деятельности АУ и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества, составляемый и утверждаемый в порядке, который устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя АУ, и в соответствии с общими требованиями, определенными Министерством финансов РФ.

Безусловно, законодатель постарался максимально продублировать в ч. 13 ст. 2 Закона об АУ положения п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях, видимо, в целях исключения их противоречивости. Однако, как представляется, несколько переусердствовал с последним пунктом.

Согласно ч. 10 ст. 2 Закона об АУ, ежегодно АУ обязано публиковать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем АУ средствах массовой информации. Порядок опубликования отчетов, а также перечень сведений, которые должны содержаться в отчетах, устанавливаются Правительством РФ.

Таким образом, проанализировав указанную норму права, а также Правила опубликования отчетов АУ можно, прийти к однозначному выводу о том, что АУ обязано подготавливать и опубликовывать в установленном учредителем АУ порядке два самостоятельных отчета: о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества.

С какой целью законодатель дополнил ч. 13 ст. 2 Закона об АУ пунктом 12? Разумного объяснения этому не находится, поскольку уже существует часть 10 ст. 2 Закона об АУ. Почему бы не внести изменения в нее? Если же нельзя, то почему бы указанную норму права не исключить?

И другой принципиальный вопрос: сколько же АУ в таком случае должно подготовить отчетов и опубликовать их? Один (только в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 2 Закона об АУ), два (только в соответствии с ч. 10 ст. 2 Закона об АУ) или три (все вместе)?

Исходя из анализа указанных норм права, верным является последний ответ, так как установленные положения действуют и подлежат безусловному исполнению, несмотря на явное дублирование и противоречие друг другу. И в чем заключается значение такого бессмысленного требования закона - непонятно.

В свете изложенного большой интерес вызывает реализация на практике положения п. 12 ч. 2 ст. 2 Закона об АУ, в силу которого отчет о результатах деятельности АУ и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества составляется и утверждается в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя АУ, и в соответствии с общими требованиями, определенными Министерством финансов РФ.

Общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества утверждены приказом Министерства финансов РФ от 30 сентября 2010 г. N 114н*(11) (далее - Общие требования).

Важным положением данного правового акта является указание в его п. 3 на то, что отчет АУ составляется в том числе с учетом требований, установленных Правилами опубликования отчетов АУ.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на одну интересную деталь. Согласно абз. 2 и 3 Общих требований, отчет бюджетных и казенных учреждений утверждается руководителем учреждения и представляется органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя, на согласование. Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, рассматривает указанный отчет в течение десяти рабочих дней, следующих за днем поступления отчета, и согласовывает его либо возвращает на доработку с указанием причин, послуживших основанием для его возврата.

С какой целью Министерство финансов РФ решило пойти против не только устоявшейся практики, но и самого смысла процедуры согласования*(12), обязав бюджетное или казенное учреждение согласовывать уже утвержденный отчет?!

Как представляется, единственным разумным объяснением является то, что Министерство финансов РФ заранее расписалось в неспособности всех без исключения органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя бюджетного или казенного учреждения, осуществлять надлежащий контроль за деятельностью подведомственных организаций и в недоверии в отношении добросовестности их руководителей.

В соответствии с Общими требованиями федеральные органы исполнительной власти приняли правовые акты, регламентирующие порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности подведомственных учреждений и об использовании закрепленного за ними государственного имущества (далее - Отчет)*(13), однако анализ указанных документов*(14) показал, что ряд министерств и ведомств проигнорировали требования Закона об АУ и в какой-то степени примерили на себя роль законодателя.

Так, согласно ч. 1 ст. 11 Закона об АУ, наблюдательный совет АУ по представлению руководителя АУ рассматривает проекты отчетов о деятельности АУ и об использовании его имущества. В силу ч. 4 ст. 11 указанного правового акта представленные документы утверждаются наблюдательным советом АУ, а их копии направляются учредителю АУ.

Вместе с тем, согласно п. 3 Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального государственного учреждения, подведомственного Министерству обороны Российской Федерации, и об использовании закрепленного за ним федерального имущества, утвержденного приказом Министра обороны РФ от 2 декабря 2010 г. N 1616, утвержденный и согласованный отчет автономного (бюджетного) учреждения до 1 апреля года, следующего за отчетным, а казенного учреждения в сроки, установленные для представления годовой бюджетной отчетности, направляется заместителю министра обороны РФ по финансово-экономической работе, а копия отчета - в Департамент имущественных отношений Министерства обороны РФ.

На каком основании и каким образом должен согласовываться Отчет АУ и почему указанному должностному лицу направляется Отчет АУ, а не его копия?

Порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального государственного учреждения, подведомственного Министерству энергетики Российской Федерации, и об использовании закрепленного за ним государственного имущества, утвержденный приказом Министерства энергетики РФ от 27 декабря 2010 г. N 634, также вопреки требованиям Закона об АУ предусматривает необходимость согласования Отчета АУ и возможность его возвращения на доработку.

Аналогичные положения содержит и Порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального государственного учреждения, подведомственного Министерству спорта, туризма и молодежной политики РФ, и об использовании закрепленного за ним федерального имущества, утвержденный приказом Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 25 октября 2010 г. N 1128. При этом стоит отметить, что пункт 14 указанного Порядка содержит указание на то, что у АУ должны быть отчеты, хотя сам текст правового акта каких-либо специальных положений относительно количества отчетов АУ не содержит. Возможно, именно в этом положении проявилось верное восприятие соответствующих требований Закона об АУ.

Экстравагантная позиция нашла отражение в п. 5 и 6 Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального автономного учреждения, подведомственного ФСТЭК России, и об использовании закрепленного за ним государственного имущества, утвержденного приказом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 28 февраля 2011 г. N 108.

"Проект отчета рассматривается наблюдательным советом учреждения в десятидневный срок со дня его поступления на рассмотрение.

В случае выявления недостатков в проекте отчета наблюдательный совет учреждения вправе возвратить его на доработку с указанием нового срока представления проекта на рассмотрение. Срок доработки проекта отчета не может превышать двух недель".

Фактически указанный федеральный орган исполнительной власти своим правовым актом попытался регламентировать деятельность и полномочия наблюдательного совета АУ, что явно не входит в пределы его компетенции.

При этом далеко не все федеральные органы исполнительной власти, издавшие рассматриваемые правовое акты, почему-то учли требование Закона о некоммерческих организациях об опубликовании Отчета на официальном сайте Федерального казначейства в сети Интернет*(15).

Таким образом, анализ законодательства, регламентирующего порядок и способы реализации принципа публичности в деятельности АУ, показал, что в настоящее время нормативно-правовая база не в полной мере соответствует требованиям федеральных законов, которые, в свою очередь, имеют взаимные противоречия, а также выявил ряд юридико-технических недостатков в соответствующих правовых актах.

Так, например, перечень документов, установленный частью 13 ст. 2 Закона об АУ, является неполным и требует доработки. В частности, Закон об АУ определяет, что одновременно с уставом АУ должна быть обеспечена открытость и доступность внесенных в него изменений, однако такого документа, как Свидетельство о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы АУ, указанная норма не содержит. Кроме того, в рассматриваемый перечень документов видится необходимым также включить решения учредителя о реорганизации АУ, об изменении типа АУ, а также о создании (ликвидации) филиалов (представительств) АУ*(16). Данные документы позволят составить наиболее полную картину деятельности АУ, а также оперативно отслеживать важные изменения как в его организационно-правовой форме, так и в его структуре.

Одновременно с этим представляется необходимым внесение в Закон об АУ и Закон о некоммерческих организациях изменений, направленных на устранение дублирования и противоречий в регулировании рассматриваемых правоотношений. При этом приоритетным вектором развития законодательства Российской Федерации в данной области является сосредоточение в Законе об АУ как специальном правовом акте всех основополагающих норм, регламентирующих статус АУ.

Д.Е. Зайков,

федеральное автономное учреждение "25 Государственный

научно-исследовательский институт химмотологии

Министерства обороны Российской Федерации",

начальник юридической службы

"Гражданин и право", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Если в 2008 г. существовало всего одно федеральное автономное учреждение, то в 2011 г. их счет идет уже на десятки.

*(2) Необходимо обратить внимание и на точку зрения Комитета Государственной Думы по собственности, выраженную в его заключении от 18 мая 2006 г. N 3.9-66/2.2 на проект федерального закона "Об автономных учреждениях", в соответствии с которой было бы целесообразным наряду с определением перечня документов, к которым обеспечивается открытый доступ, отразить в законопроекте порядок раскрытия информации АУ, включающий сроки и способы ее раскрытия, в том числе путем размещения этой информации на специальном сайте в информационной сети.

*(3) Указанное дополнение вступает в силу с 1 января 2012 г., однако в рамках настоящей статьи оно анализируется во взаимосвязи с действующими правовыми нормами, отмена или изменение которых по данным автора не предполагается.

*(4) Правовой статус АУ регламентируется специальным правовым актом, и необходимости установления норм права, дополняющих, а тем более дублирующих положения Закона об АУ, не имелось.

*(5) Как представляется, использование такой формулировки является некорректным. Рассматриваемая норма права определяет перечень документов, подлежащих публичному освещению, однако сведения (о проведенных контрольных мероприятиях и их результаты) - читай: информацию - нельзя отнести к документам. Указанное положение необходимо изложить в следующей редакции: "документы, составленные по итогам контрольных мероприятий, проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения".

*(6) Отчет о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества закреплен в ч. 10 ст. 2 Закона об АУ, хотя и несколько в иной интерпретации.

*(7) Данное обстоятельство фактически отменило обязательный аудит годовой бухгалтерской отчетности АУ.

*(8) Определение понятия "документ" в общем значении, применяемом в гражданских правоотношениях, в законодательстве отсутствует. Имеются лишь определения этого термина применительно к конкретным правоотношениям.

Так, например, в ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" под документом понимается материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения.

Вместе с тем в анализируемом случае речь идет об официальных документах, понятие которых закреплено в Государственном стандарте РФ ГОСТ Р 51141-98, утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1998 г. N 28. В соответствии с указанным актом официальный документ - документ, созданный юридическим или физическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке.

*(9) Согласно ГОСТ Р 51141-98, под подлинным документом понимается документ, сведения об авторе, времени и месте создания которого, содержащиеся в самом документе или выявленные иным путем, подтверждают достоверность его происхождения.

*(10) Согласно ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", под информацией понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.

*(11) Вступают в силу с 1 января 2012 г. и равным образом распространяются как на бюджетные и казенные учреждения, так и на АУ.

*(12) Согласование - достижение предварительной договоренности, общего согласия между группой заинтересованных и ответственных лиц по поводу выпуска документа определенного содержания, протокола, договора, принятия общего решения, осуществления общей сделки, проведения совместных действий (см.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006).

Обязательное согласование - принятие управленческих решений, выпуск указов, постановлений, приказов, инструкций только после обсуждения и получения согласия определенного круга уполномоченных или заинтересованных лиц (см. там же).

*(13) Вступают в силу с 1 января 2012 г.

*(14) Основанием для издания указанных правовых актов явился подпункт 10 п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях.

*(15) См., например: приказ Министерства транспорта РФ от 20 июля 2011 г. N 190 "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества", приказ Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 28 февраля 2011 г. N 108 "О порядке составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального автономного учреждения, подведомственного ФСТЭК России, и об использовании закрепленного за ним государственного имущества".

*(16) Аналогичные дополнения представляется необходимым внести и в п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях.