Изменение статуса бюджетного учреждения: вопросы организации деятельности (Д.В. Жигалов, "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2012 г.)

Изменение статуса бюджетного учреждения: вопросы организации деятельности

В одной из статей прошлого номера*(1) были охарактеризованы некоторые вопросы реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ), а также предложены способы решения этих вопросов. В настоящей статье продолжается освещение данной темы, в частности раскрываются ключевые вопросы организации деятельности "новых" бюджетных учреждений начиная с 2012 года, когда в большинстве регионов и муниципалитетов завершается переходный период по реализации Закона N 83-ФЗ*(2).

Может ли казенное учреждение осуществлять функции государственного заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных и автономных учреждений?

Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях функции заказчика при выполнении работ по реконструкции (ремонту) зданий бюджетных учреждений и строительству новых зданий выполняют специально созданные управления капитального строительства. Данные организации могут являться как подразделениями местной (региональной) администрации, так и казенными учреждениями.

В соответствии с положениями Закона N 83-ФЗ статус бюджетных учреждений существенно изменился - они выступают в гражданских правоотношениях от собственного имени, самостоятельно несут ответственность по своим обязательствам и при размещении заказов для своих нужд заключают гражданско-правовые договоры. В связи с этим управления капитального строительства теряют право выполнять функции заказчика при строительстве и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений.

Данное положение разъясняется в Письме Минфина РФ от 01.04.2011 N 02-03-10/1338. В нем отмечается, что казенное учреждение может осуществлять мероприятия по организации размещения заказов на выполнение работ, оказание услуг (за исключением подписания контрактов с победителем торгов) - в том случае, если оно является уполномоченным органом по размещению заказов в соответствии с нормами п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (далее - Закон N 94-ФЗ). При этом казенное учреждение не вправе осуществлять функции государственного (муниципального) заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений. Как указывается в письме, данное право отсутствует у казенных учреждений не только в силу норм, содержащихся в Законе N 94-ФЗ, но и согласно иным нормативным правовым актам РФ в редакции Закона N 83-ФЗ.

Отсутствие у казенного учреждения права осуществлять функции заказчика на выполнение работ по строительству и реконструкции объектов, находящихся в оперативном управлении бюджетных учреждений, в соответствии с новым статусом бюджетных учреждений представляется вполне логичным. Поскольку бюджетное учреждение в соответствии с Законом N 83-ФЗ обладает самостоятельностью в финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельно отвечает по принятым обязательствам, только бюджетное учреждение может отвечать за управление тем государственным (муниципальным) имуществом, которое закреплено за ним учредителем на праве оперативного управления, включая случаи строительства и реконструкции объектов, входящих в состав указанного имущества. Уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов орган при этом вправе организовать размещение заказа для нужд бюджетного учреждения (в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ), но подписать гражданско-правовой договор с победителем торгов вправе только руководитель (директор) бюджетного учреждения.

С учетом изложенного управление капитального строительства может осуществлять функции заказчика при строительстве объектов, которые еще не переданы в оперативное управление бюджетным учреждениям. Вариант с изъятием из оперативного управления бюджетных учреждений объектов для организации их реконструкции (ремонта) управлением капитального строительства является сложным организационно, длительным и юридически спорным. Согласно п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе изымать только излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением. Имущество, изымаемое собственником из оперативного управления бюджетного учреждения для проведения реконструкции (ремонта), нельзя отнести ни к одному из перечисленных оснований для изъятия. В связи с этим вариант с изъятием имущества из оперативного управления бюджетного учреждения в целях реконструкции (ремонта) следует признать трудноосуществимым и не подходящим для решения указанной задачи.

Указанное разъяснение в равной мере касается и автономных учреждений (в статус которых по закону бюджетные учреждения вправе переходить добровольно - с согласия учредителя): заключать договоры на выполнение работ по строительству или реконструкции имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления, могут только сами автономные учреждения. Отличие положения автономных учреждений от бюджетных в данном вопросе связано с тем, что на автономные учреждения не распространяются нормы Закона N 94-ФЗ.

Однако следует отметить, что принят Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), согласно которому автономные учреждения должны не позднее чем через три месяца после его вступления в силу утвердить положение о закупке. Указанное положение будет определять правила закупок в конкретном автономном учреждении, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки, способы закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения автономным учреждением гражданско-правовых договоров и иные связанные с обеспечением закупки положения. Для федеральных и региональных автономных учреждений Закон N 223-ФЗ вступает в силу 1 января 2012 года, для муниципальных автономных учреждений - 1 января 2014 года (при условии, что представительный орган муниципального образования не примет решение о более раннем сроке начала действия указанного закона).

Как на практике перейти от финансирования учреждений по экономическим статьям расходов к финансированию по нормативам затрат на услуги и содержание имущества?

В новой системе финансирования услуг (работ) бюджетных учреждений, предусмотренной Законом N 83-ФЗ, в центре финансовых взаимоотношений учреждения с учредителем находится услуга (работа), которая должна быть должным образом оформлена и выделена в реестре государственных (муниципальных) услуг (работ), "заказана" у учреждения посредством установления для него государственного (муниципального) задания и оплачена субсидией из соответствующего бюджета.

Согласно законодательству РФ бюджетное финансирование деятельности как бюджетных, так и автономных учреждений осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества и уплату налогов, объектом налогообложения по которым выступает соответствующее имущество. На основании БК РФ каждое публично-правовое образование (РФ, субъекты РФ и муниципалитеты) должно утвердить порядок формирования и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий в отношении государственных (муниципальных) учреждений.

Кроме того, предусмотрена возможность предоставления бюджетным учреждениям субсидий на иные цели*(3). При помощи таких "целевых" субсидий учредитель может профинансировать необходимые расходы учреждений, не относящиеся к выполнению задания и содержанию имущества, например капитальный ремонт здания или приобретение нового оборудования. Порядок предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели (с указанием возможных направлений их использования) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти РФ и субъекта РФ, администрацией муниципального образования.

Субсидии, предоставляемые бюджетным и автономным учреждениям на выполнение задания учредителя в бюджетном законодательстве РФ, называются субсидиями на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). При определении объема субсидии бюджетному и автономному учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания должны учитываться как расходы, непосредственно связанные с предоставлением услуги или выполнением работы, так и расходы на содержание имущества, необходимого для выполнения государственного (муниципального) задания.

Таким образом, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, чтобы выделять субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансирование выполнения заданий, органы государственной власти и местного самоуправления должны рассчитать и утвердить нормативные затраты, связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Однако применяемые в РФ система учета (бухгалтерского и бюджетного) и бюджетная классификация нацелены на планирование и последующее финансирование расходов учреждений в разрезе экономических статей затрат, а не государственных услуг. Поэтому для практического перехода к расчету объемов финансирования учреждения в разрезе услуг и структуры затрат на их предоставление необходимо, по сути, "перекладывать" затраты по экономическим статьям в затраты на конкретные услуги.

Предлагаем использовать следующий практический подход, позволяющий достаточно грамотно рассчитать нормативные затраты на услуги (работы) бюджетных учреждений, чтобы выполнить требования Закона N 83-ФЗ.

Для определения расчетно-нормативной стоимости услуг (работ), оказываемых (выполняемых) бюджетными учреждениями в рамках государственных (муниципальных) заданий, предусматривается следующий комплекс мер:

1. Определить расчетные единицы услуг (работ) - к которым будут "привязаны" нормативные затраты. Перечень государственных (муниципальных) услуг (работ) чаще всего не подходит для целей расчета нормативных затрат на оказание соответствующих услуг (работ). Как правило, услуги выделены достаточно крупно для того, чтобы рассчитать объективные нормативы. Поэтому требуется выделить расчетные единицы услуг и работ, на которые затем будут рассчитаны нормативные затраты. Часто в качестве расчетных единиц по услугам, работам выступают непосредственно потребители, однако в зависимости от характера услуг могут применяться иные расчетные единицы. Например, для библиотечного обслуживания расчетной единицей может являться книговыдача, для медицинских услуг - посещение, койко-день и т.д.

2. Классифицировать расходы учреждений. При классификации расходов учреждения в целях расчета нормативных затрат на услуги и работы необходимо исключить все расходы, имеющие разовый, нерегулярный характер. Указанные нерегулярные расходы должны финансироваться отдельно от финансирования основной, текущей деятельности бюджетного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ - посредством предоставления учреждению предусмотренных БК РФ "целевых" субсидий или бюджетных инвестиций.

Для расчета нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), бюджетные учреждения используют следующую классификацию расходов учреждений:

- расходы, непосредственно связанные с оказанием услуг, выполнением работ (расходы на услуги);

- расходы, которые непосредственно не связаны с предоставлением услуг, работ, но являются необходимыми для обеспечения статуса учреждения - на управление и эксплуатацию здания учреждения, транспорт и связь, содержание имущества и пр. (расходы на содержание имущества).

3. Определить способ(ы) распределения косвенных затрат по услугам, работам. После того как фактические затраты учреждения разделены на расходы на услуги и статусные расходы, рассчитываются нормативные затраты, связанные с оказанием муниципальных услуг, выполнением работ.

Расходы на услуги, работы - первый составляющий элемент и основа "конструкции" норматива затрат на каждую соответствующую услугу, работу (типологизированную по разным вариантам оказания и стоимости).

Расходы на содержание имущества распределяются по услугам, работам в соответствии с выбранным способом такого распределения. Конкретный способ зависит от специфики услуг, работ, по которым производится расчет нормативов.

Наиболее часто применяются следующие способы распределения косвенных затрат по услугам:

- пропорционально трудозатратам основного персонала (работников, непосредственно участвующих в процессе оказания услуг или выполнения работ);

- по структуре распределения фонда оплаты труда основного персонала по услугам;

- пропорционально площади используемых зданий, сооружений, земельных участков (например, в отношении коммунальных расходов и расходов на содержание зданий, сооружений, земельных участков).

4. Рассчитать и утвердить нормативные затраты, связанные с оказанием услуг (выполнением работ) учреждениями каждой выделенной группы. Сумма затрат, прямо отнесенных на услугу (работу) и соответствующая доли статусных расходов учреждения, определенной выбранным методом распределения, образует величину нормативных затрат, связанных с оказанием государственной (муниципальной) услуги (работы). Суммы нормативных затрат на услугу (работу), помноженные на объемы оказания соответствующих услуг и работ бюджетным учреждением согласно заданию учредителя, образуют величину субсидии учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания.

Нормативные затраты, связанные с оказанием услуг (включающие как затраты на услуги, так и долю затрат на содержание имущества), должны быть утверждены по каждой услуге нормативным правовым актом уполномоченного органа публичной власти.

Как будут отражаться расходы, а также прибыли (убытки) бюджетных и автономных учреждений в планах финансово-хозяйственной деятельности? Приказом Минфина от 28.07.2010 N 81н (далее - Приказ Минфина РФ N 81н) определены общие требования к плану финансово-хозяйственной деятельности бюджетного (автономного) учреждения (далее - план ФХД). В соответствии с предусмотренными данным приказом формами таблиц плана ФХД поступления доходов учреждения должны предусматриваться в разрезе источников доходов - субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, субсидии на иные цели и др. Однако таблица выплат (расходов) учреждения в утвержденной приказом Минфина форме плана ФХД не предполагает выделение расходов в разрезе источников доходов. То есть, пользуясь предложенной Минфином формой плана ФХД, нельзя будет увидеть, сколько средств расходуется за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, сколько - за счет целевых субсидий и т.д.

Предложенная Минфином форма плана ФХД не включает информацию о прибылях (убытках) бюджетного или автономного учреждения. Вместе с тем формы бухгалтерской отчетности бюджетных и автономных учреждений, утвержденные Приказом Минфина РФ от 25.03.2011 N 33н "Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений", позволяют увидеть фактическую прибыльность (убыточность) учреждения.

С учетом сказанного предлагается дополнить Приказ Минфина РФ N 81н информацией, необходимой для отражения в плане ФХД бюджетного и автономного учреждения. Также указанные необходимые сведения могут отразить в форме плана ФХД органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей бюджетных и автономных учреждений. Данные органы согласно Закону N 83-ФЗ должны утвердить порядок составления плана ФХД для подведомственных им бюджетных и автономных учреждений в соответствии с общими требованиями, предусмотренными Приказом Минфина РФ N 81н.

Кем должны утверждаться тарифы на услуги муниципальных учреждений? Подпунктом 4 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений. Подпунктом 6 п. 10 ст. 35 данного закона определяется, что утверждение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления.

С другой стороны, согласно п. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в редакции Закона N 83-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания оказывать услуги и выполнять работы для граждан и юридических лиц за плату, причем порядок определения указанной платы устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Формально противоречия здесь нет: на все платные услуги муниципальных учреждений и предприятий органы местного самоуправления должны установить тарифы (цены) в соответствии с порядком установления тарифов, утвержденным представительным органом местного самоуправления.

Представляется, что утверждение тарифов на платные услуги муниципальных бюджетных и автономных учреждений, оказываемые ими сверх муниципального задания, противоречит заложенному в Закон N 83-ФЗ принципу самостоятельности бюджетных и автономных учреждений в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. По законодательству бюджетные и автономные учреждения самостоятельно отвечают по своим обязательствам, публично-правовые образования не несут субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных и автономных учреждений. Соответственно, представляется, что установление органами местного самоуправления тарифов (цен) на платные услуги бюджетных и автономных учреждений должно касаться исключительно тех платных услуг, которые включены в муниципальные задания для муниципальных учреждений.

Д.В. Жигалов,

руководитель сектора "Муниципальные финансы и межбюджетные отношения"

фонда "Институт экономики города"

"Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. статью Д.В. Жигалова "Изменение статуса бюджетного учреждения: юридические проблемы", N 12, 2011.

*(2) Переходный период по реализации Закона N 83-ФЗ установлен до 1 июля 2012 года, однако законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть предусмотрены иные даты окончания переходного периода на их территории. В большинстве регионов и муниципальных образований переходный период завершается 1 января 2012 года.

*(3) Абзац 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ.