Интернет-сайт как официальный источник опубликования нормативных актов: проблемы практики разработки уставов муниципальных образований (С.В. Бугринов, Р.М. Попов, "Право и экономика", N 1, январь 2012 г.)

Интернет-сайт как официальный источник опубликования нормативных актов:
проблемы практики разработки уставов муниципальных образований

Завершающим этапом правотворческого процесса, позволяющим применять муниципальный нормативный правовой акт, является его опубликование. В соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Одним из основных проблемных вопросов на этой стадии правотворчества является закрепление в уставе муниципального образования в качестве единственного источника официального опубликования официального сайта в сети "Интернет" либо определение сайта как альтернативы официальному источнику опубликования.

Данная проблема возникала в связи с необходимостью реализации основной цели публикации нормативного акта - возможности ознакомления с ним всех жителей муниципального образования. Первостепенность этой задачи подтверждена и судебной практикой. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

При этом в соответствии со ст. 2 Закона РФ "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) до 2011 г. в качестве СМИ были заявлены только периодические печатные издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации. Исходя из данного толкования, прокуратура весьма негативно реагировала на указание в уставах муниципальных образований интернет-сайтов как единственных (или альтернативных) источников опубликования (обнародования) муниципальных актов. Причин для этого было две: во-первых, трудности с определением официальной даты опубликования и, соответственно, вступления акта в силу, и, во-вторых, затрудненность в современных социально-экономических условиях доведения информации, размещенной в сети "Интернет", до широкого круга лиц. Последний довод встречается и в судебной практике. Например, в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 марта 2008 г. N Ф08-992/08 по делу N А32-10156/2007-33/210 констатируется, что письмо администрации от 13 ноября 2007 г. N 09/1758, согласно которому решение от 26 декабря 2006 г. N 448 размещено на ее официальном сайте в сети "Интернет", не может служить доказательством надлежащего опубликования оспариваемого нормативного акта, поскольку такой способ не обеспечивает населению и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, полноценной возможности ознакомиться с его содержанием.

Согласно изменениям в Законе РФ о СМИ, произошедшим в 2011 г., для интернет-ресурсов вводится правовое понятие "сетевое издание". При этом сохраняется принцип добровольности регистрации интернет-сайтов в качестве СМИ. Этот пункт еще на стадии рассмотрения норм в Государственной Думе вызвал опасения общественности, увидевшей в приравнивании сайтов к СМИ попытку ввести контроль над интернет-пространством, включая блогосферу. Поэтому была добавлена поправка: "Сайт, не получивший или не обратившийся за лицензией, не является СМИ" [1]. Данная оговорка исключила ситуацию, когда, например, интернет-дневник мог получить статус СМИ. Между тем если автор блога или владелец сайта все же решит превратить его в сетевое издание, он может рассчитывать на все преференции, которые есть у СМИ, включая, например, возможность аккредитации на мероприятия или получения информации от властей.

Поскольку теперь в качестве средств массовой информации указаны и сетевые издания, то, по мере развития местного самоуправления, будут встречаться уставы, в которых будет содержаться указание на интернет-сайт как единственный (или альтернативный) источник официального опубликования. Однако прежде чем такое указание станет всеобщей практикой, необходимо разработать механизм, с помощью которого можно предотвратить нарушения прав граждан на доступ к информации.

Первые шаги в данном направлении уже сделаны. С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон). Значение данного акта для реализации конституционного права на информацию, предусмотренного ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, трудно переоценить.

Рассматриваемый Закон является определенной вехой на пути развития информационного законодательства в государственном управлении России. К программам, проектам и инициативам по построению информационного общества глобального характера сегодня можно отнести достаточно внушительный список документов - это и Декларация принципов "Построение информационного общества - глобальная задача в новом тысячелетии", и План действий, принятые на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, проходившей в два этапа в г. Женеве в 2003 г. и в г. Тунисе в 2005 г., Программа "Информация для развития" Всемирного банка, Программа и План действий "Электронная Европа-2005" и др. При этом подчеркнем то, что было продекларировано в первом документе глобального и общечеловеческого масштаба - Окинавской хартии глобального информационного общества: в принятом главами государств и правительств "Группы восьми" 22 июля 2000 г. документе на правительства возложена задача создания предсказуемой транспарентной и недискриминационной политики и нормативной базы, необходимой для информационного общества [2].

Однако в российском законодательстве сегодня нет решения для крайне важной в деятельности органов местного самоуправления и государственной власти проблемы: как квалифицировать ситуацию, когда на официальном сайте информация, например, об опубликованных нормативных актах, размещена, однако стандартными поисковыми системами не находится?

Для наглядности проведем небольшой эксперимент. Так, на официальном сайте города Брянска*(1) отсутствует поисковое меню и, как следствие, возможность найти интересующий нормативный акт. При этом при направленном поиске искомый акт (например, Положение о порядке присвоения адресов объектам недвижимости) на сайте все-таки есть в разделе, посвященном благоустройству.

Другой пример (несмотря на то что он не связан с официальными сайтами муниципальных образований, демонстрирует иную грань проблемы). На сайте Росреестра в разделе "Кадастровый учет" есть пункт "Планы проверок юридических лиц"*(2). Если просмотреть соответствующий перечень, а затем ввести имя проверяемого юридического лица в общий поисковик, расположенный на главной странице (при этом по умолчанию в поле области поиска установлено значение "везде"), поисковая система выдает ответ: "искомая комбинация слов нигде не встречается".

Таким образом, проблема поисковой доступности остается без решения. Проблема эта заключается в том, что даже при наличии на сайте определенных сведений и документов пользователь информации не всегда может их обнаружить. Навигационная структура сайта иногда не позволяет понять назначение каждого раздела, а поисковая система может ограничиваться лишь несколькими категориями страниц или использовать при поиске малое количество критериев. Разобраться в такой системе пользователю без опыта работы в сети представляется весьма затруднительным. Кроме того, пользователь не обязан по косвенным признакам разыскивать на официальном сайте требуемый документ, разбираясь попутно в его структуре. В соответствии с ч. 4 ст. 10 рассматриваемого Закона требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов, а также органов местного самоуправления устанавливаются в пределах своих полномочий указанными органами (аналогичные положения предусмотрены в ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", в ч. 7 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд").

Так, в соответствии с приказом Минэкономразвития 16 ноября 2009 г. N 470 "О требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти" программное обеспечение и технологические средства обеспечения пользования официальным сайтом, а также форматы размещенной на нем информации должны предоставлять пользователям информацией возможность беспрепятственного поиска и получения всей текстовой информации, размещенной на официальном сайте, включая поиск документа среди всех документов, опубликованных на сайте, по его реквизитам, содержанию документа, а также по фрагментам текста, содержащегося в размещенном на официальном сайте документе (данная информация должна быть доступна способам автоматизированного сбора данных в сети "Интернет", в том числе с помощью глобальных поисковых систем).

Руководствуясь нормативными положениями, можно сделать вывод: отрицательный результат запроса служит прямым и официальным указанием на то, что таких сведений на сайте нет. Однако законодательство не содержит подробного механизма защиты нарушенных прав, ограничиваясь общим указанием на право возмещения убытков. У пользователя нет оснований заявить, что соответствующие органы отказали в предоставлении информации, а есть лишь повод говорить о несоблюдении требований к программным средствам пользования официальными сайтами (на сайты органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данные требования вообще не распространяются) [3].

Говорить о реальном обеспечении доступа к информации справедливо только тогда, когда, получив отрицательный ответ от поисковой системы (или обратившись к карте сайта), пользователь будет иметь возможность ссылаться на него как на юридический факт, т.е. обстоятельство, вызывающее в соответствии с действием юридических норм возникновение, изменение или прекращение правоотношений [4].

В заключение хотелось бы отметить, что переход к электронному правительству явление, по сути, крайне необходимое. Однако о каких-то успехах в этой области можно будет говорить только после того, как официальные сайты соответствующих органов избавятся от описываемых в статье недостатков. Кроме того, необходимо повсеместное получение органами местного самоуправления свидетельств о регистрации своих официальных сайтов в качестве СМИ*(3).

Только в этом случае - в сочетании с разработанным механизмом защиты прав пользователя, который не смог получить доступ к информации, - можно будет рассматривать возможность указания в уставе муниципального образования интернет-сайта как единственного источника опубликования (обнародования) нормативных актов без ущемления гарантированного права на доступ к информации.

Список литературы

1. Пантелеев Б. СМИ уходят в Интернет // ЭЖ-Юрист. - 2011. - N 33. - С. 8.

2. Устинович Е.С., Бледнова Е.М. Право на информацию: глобальный и национальный аспекты // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - N 16. - С. 18-21.

3. Попов Р. Доступ к информации // Глава местной администрации. - 2011. - N 8.

4. Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В.Д. Перевалов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2004. - С. 471.

Аннотация

Статья посвящена правовому анализу возможности указания официального сайта как единственного источника опубликования нормативных актов муниципалитетов. На основании изучения законодательства и судебной практики делается вывод о невозможности такого указания по причине отсутствия разработанного механизма соблюдения права граждан на доступ к информации. Даются предложения по совершенствованию законодательства.

С.В. Бугринов,

начальник Управления развития, инвестиций и правового

обеспечения администрации города Дубны,

старший преподаватель кафедры государственно-правовых

дисциплин Международного университета природы,

общества и человека "Дубна", заслуженный юрист Московской области,

специалист по вопросам муниципального права

Р.М. Попов,

эксперт отдела судебной и арбитражной практики

в администрации г. Дубны, руководитель филиала

в Особой экономической зоне г. Дубны

(ООО "Центр оценки и управления интеллектуальными ресурсами"),

специалист по вопросам интеллектуальной собственности,

местного самоуправления, трудового права

"Право и экономика", N 1, январь 2012 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.admin.bryansk.ru/ (дата обращения: 01.12.2011).

*(2) URL: http://www.rosreestr.ru/ (дата обращения: 01.12.2011).

*(3) Пока, к сожалению, таких муниципальных сайтов крайне мало (см., например, официальный сайт управы района Крылатское).