Смогут ли военные казенные учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность? (Л.Н. Сморчкова, "Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2012 г.)

Смогут ли военные казенные учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность?

1 января 2012 г. в соответствии с п. 7 ст. 33 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ с окончанием финансового года закончится и переходный период, в течение которого федеральные учреждения, ставшие казенными, могли осуществлять приносящую доходы деятельность в прежнем правовом режиме*(1).

Для многих военных учреждений осуществление приносящей доходы деятельности стало органичным и не только реально не противоречащим основным уставным целям, но и способствующим их достижению. Однако с изменением законодательства изменились и установленные правовые условия правомерного осуществления такой деятельности федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ), в которых законом предусмотрена военная служба, а также наличия и объема их правомочий в отношении полученных доходов.

Согласно п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений" от 26 июля 2010 г. N 539 ФОИВ, осуществляющим функции и полномочия учредителей в отношении федеральных государственных учреждений, до 1 июня 2011 г. необходимо было привести уставы подведомственных федеральных государственных учреждений в соответствие с данным Постановлением, т.е. в отношении федеральных казенных учреждений утвердить новые или внести изменения в действующие уставы.

В связи с тем что с 1 января 2012 г. все доходы, полученные в денежной форме от приносящей доходы деятельности, поступают в бюджет, сложилось и соответствующее негативное отношение к самой возможности ведения федеральными казенными учреждениями приносящей доходы деятельности. По факту можно констатировать, что во многих действующих уставах (общих положениях) федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба, право осуществлять приносящую доходы деятельность вообще не закреплено: если закон запрещает самостоятельно распоряжаться полученными доходами, то и смысла в закреплении такого права нет. Что же на самом деле запрещает, а что дозволяет закон в отношении возможности федеральных казенных учреждений осуществлять приносящую доходы деятельность?

Согласно буквальному толкованию правовой нормы абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ казенное учреждение имеет право осуществлять приносящую доходы деятельность, если такое правомочие закреплено в его учредительных документах. Более того, в данной норме это право казенного учреждения "прописано" шире, чем аналогичное право бюджетного учреждения, поскольку не ограничивается целевой правосубъектностью казенного учреждения.

В то же время осуществление приносящей доходы деятельности - это всегда использование в той или иной мере имущественной базы, находящейся у казенного учреждения на праве оперативного управления. Общий объем правомочий владения имуществом и использования имущества учреждения (в том числе казенного), находящегося у него на праве оперативного управления, определен правовой нормой п. 1 ст. 296 ГК РФ, которая не возлагает правового запрета на использование имущества собственника для осуществления приносящей доходы деятельности, но любое использование имущества должно соответствовать целям деятельности учреждения, назначению этого имущества и осуществляться в установленных законом пределах.

Таким образом, не возникает сомнений, что федеральное казенное учреждение, в том числе подведомственное ФОИВ, в котором законом предусмотрена военная служба, вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, соответствующую целям его деятельности. Другое дело - правомочия казенного учреждения в отношении полученных доходов и имущества.

Доходы, полученные федеральными казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности в виде денежных средств, в соответствии с положениями абз. 2 п. 4 ст. 298 ч. 1 ГК РФ, абз. 4 п. 3 и п. 5 ст. 41, абз. 2 п. 1 ст. 51 БК РФ поступают в федеральный бюджет. Здесь необходимо обратить внимание на следующий факт: отношения по образованию, распределению и использованию средств бюджета составляют предмет регулирования бюджетного (финансового) права. Соответственно в отношении доходов казенного учреждения, полученных от приносящей доходы деятельности в безналичной денежной форме, недопустимо вести речь о возникновении вещного правомочия распоряжения ими как имуществом.

Порядок осуществления федеральными казенными учреждениями приносящей доходы деятельности формируется посредством смешанного правового воздействия на данные общественные отношения и частично устанавливается посредством гражданско-правового регулирования осуществления предпринимательской деятельности юридического лица данного вида, формы и типа. Другая же часть регулирования касается правомерности использования полученных денежных средств и определяется преимущественно бюджетно-правовыми нормами.

Итак, для правомерного осуществления федеральным казенным учреждением приносящей доходы деятельности с получением доходов в виде денежных средств необходимо одновременное соблюдение следующих установленных законом условий.

1. В уставе (общем положении) должно быть закреплено право учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность. Посредством такого закрепления реализуется требование абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ: "казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами".

2. В уставе (общем положении) должен быть указан исчерпывающий перечень видов приносящей доходы деятельности, возможной к осуществлению данным казенным учреждением и соответствующей целям деятельности учреждения. Подпункт "б" п. 33 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539, предписывает включать в содержание устава федерального учреждения исчерпывающий перечень видов деятельности (с указанием основных видов деятельности и иных видов деятельности, не являющихся основными), которые федеральное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано. Очевидно, что это требование распространяется и на виды приносящей доходы деятельности федерального казенного учреждения, тем более что можно считать устоявшейся правоприменительную практику указания исчерпывающего перечня видов приносящей доходы деятельности федерального учреждения, сложившуюся в результате реализации действовавшего ранее Постановления Правительства Российской Федерации "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" от 10 февраля 2004 г. N 71.

3. В уставе (общем положении) должно быть закреплено, что доходы федерального казенного учреждения, полученные от приносящей доходы деятельности, подлежат перечислению в федеральный бюджет. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539 не предписывает включать в устав федерального казенного учреждения подобное положение, однако, на наш взгляд, общее требование закона должно быть персонализировано в уставе применительно к конкретному казенному учреждению и с указанием бюджета, в который поступают вышеназванные доходы.

4. Федеральному казенному учреждению должен быть открыт лицевой счет в Федеральном казначействе для перечисления поступлений в бюджет в соответствии с Порядком открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами*(2), Порядком учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации*(3), Правилами указания информации в полях расчетных документов на перечисление налогов, сборов и иных платежей в бюджетную систему Российской Федерации*(4).

Федеральными законами в отношении отдельных видов федеральных казенных учреждений может быть установлен особый порядок исполнения бюджетов, в том числе в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности. Так, в соответствии с п. 10 ст. 241 БК РФ доходы, полученные от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в результате осуществления ими собственной производственной деятельности в целях исполнения требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации об обязательном привлечении осужденных к труду, в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, отражаются на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых указанным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на финансовое обеспечение осуществления функций указанных казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, в порядке, установленном Минфином России*(5).

На федеральные казенные учреждения, находящиеся в ведении ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба, согласно ст. 241 БК РФ могут распространяться следующие особенности исполнения бюджетов, установленные федеральными законами: исполнение бюджетов организуется с соблюдением требований, установленных в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне" от 21 июля 1993 г. N 5485-I; исполнение бюджета по расходам на оперативно-розыскную деятельность федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными ее осуществлять, организуется с соблюдением особенностей, установленных в соответствии с Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ; порядок расходования бюджетных ассигнований на реализацию специальных секретных программ устанавливается Президентом Российской Федерации (пп. 3, 5, 9 ст. 241 БК РФ соответственно).

Таким образом, федеральные казенные учреждения в качестве дополнительного источника финансового обеспечения выполнения функций указанных учреждений сверх бюджетных ассигнований могут использовать остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января текущего финансового года, если это установлено федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год*(6), а также средства, полученные из иных источников финансирования, прямо предусмотренные законодательством Российской Федерации. Однако финансовое обеспечение функций федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба, сверх бюджетных ассигнований за счет средств, полученных от приносящей доходы деятельности, бюджетным или иным федеральным законодательством в настоящее время не предусмотрено.

Вопрос о возможности казенного учреждения получать доходы от приносящей доходы деятельности овеществленным имуществом и пользоваться им наравне с иным имуществом, находящимся на праве оперативного управления, является в настоящее время весьма спорным среди практиков, которые пока нечетко представляют правовой механизм реализации этого права. Однако согласно буквальному толкованию правовой нормы абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ в федеральный бюджет поступают только доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казенного учреждения в денежной форме, поскольку иные бюджетом приняты быть не могут: бюджет по сути своей есть форма образования и расходования денежных средств (ст. 6 БК РФ). Таким образом, при отсутствии правового запрета получать доходы овеществленным имуществом казенное учреждение вправе владеть и пользоваться им в общем для всего федерального имущества, находящегося на балансе федерального казенного учреждения, гражданско-правовом режиме.

Доходы, полученные от приносящей доходы деятельности в виде овеществленного имущества, поступают в оперативное управление казенного учреждения в порядке, установленном п. 2 ст. 299 ГК РФ, и подпадают под общий правовой режим, т.е. казенное учреждение не вправе отчуждать это имущество или иным способом распоряжаться им без согласия собственника.

Отношения по получению и использованию овеществленного имущества посредством "приносящей доходы деятельности" являются предметом гражданско-правового регулирования, хотя именно в отношении федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба, наличествует определенный императив, проявляющийся со стороны ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия учредителя на этапе определения исчерпывающего перечня видов приносящей доходы деятельности, возможных к осуществлению данным учреждением.

Для правомерного осуществления казенным учреждением приносящей доходы деятельности с получением доходов в виде овеществленного имущества необходимо одновременное соблюдение следующих условий.

1. В уставе (общем положении) должно быть закреплено право учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность. Посредством такого закрепления реализуется требование абзаца второго пункта 4 статьи 298 ГК Российской Федерации: "казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами".

2. В уставе (общем положении) должен быть указан исчерпывающий перечень видов приносящей доходы деятельности, возможной к осуществлению данным казенным учреждением и соответствующей целям деятельности учреждения. Подпункт "б" п. 33 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539, предписывает включать данный перечень в содержание устава федерального учреждения, что распространяется на все виды его деятельности.

3. В уставе (общем положении) должен быть закреплен правовой режим овеществленного имущества, полученного федеральным казенным учреждением в виде доходов от приносящей доходы деятельности: оно становится федеральной собственностью и поступает в оперативное управление казенного учреждения на общих основаниях. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539 не предписывает включать в устав федерального казенного учреждения подобное положение, однако, на наш взгляд, в уставе казенного учреждения правовой режим указанного имущества должен быть закреплен во избежание различных интерпретаций и практического использования и распоряжения в нарушение требований федерального законодательства.

4. Должны быть заключены гражданско-правовые договоры, предусматривающие получение овеществленного имущества от приносящей доходы деятельности, в целях документального обоснования источника получения имущества и постановки его на баланс.

Строго говоря, осуществление федеральным казенным учреждением приносящей доходы деятельности с получением доходов в виде овеществленного имущества, по сути, является реализацией права, закрепленного абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ: любые некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Однако, на наш взгляд, устоявшиеся на практике требования к правомерности осуществления федеральными учреждениями, находящимися в ведении ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба, так называемой приносящей доходы (или предпринимательской) деятельности, следует соблюдать и в отсутствие прямого предписания со стороны закона во избежание возникновения спора.

Конечно, осуществление приносящей доходы деятельности военным казенным учреждением взамен получения имущества или услуги имеет свою специфику. Сами по себе так называемые бартерные сделки обусловлены определенными экономическими условиями и были хорошо известны российскому гражданскому обороту перестроечного периода. Многим военным учреждениям и сейчас не хватает компьютеров, другой техники и неспециального оборудования, которое можно получить от приносящей доходы деятельности в качестве овеществленного дохода.

Однако не всякий вид приносящей доходы деятельности военного казенного учреждения может быть обменян на товар в натуральной форме. Например, это представляется весьма затруднительным при оказании платных образовательных услуг или иных платных услуг с публичной офертой.

Одна из правомерных схем, возможных в данном случае, - заключение посреднического договора с благотворительным фондом. Получатели услуг оплачивают их в благотворительный фонд, который, оставляя себе определенный процент, покупает для казенного учреждения необходимое имущество. Вероятно, в тех военных казенных учреждениях, для которых осуществление приносящей доходы деятельности стало органичным и реально не противоречит или способствует достижению основных уставных целей, будут выработаны и иные легальные пути получения доходов в натуральной форме.

В военно-правовой науке анализируется законодательство об инновационных хозяйственных обществах, создаваемых государственными образовательными и научными учреждениями, оценивается возможность их создания при военных учебных заведениях в целях осуществления приносящей доходы деятельности*(7). Возможность создания (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат данным высшим учебным заведениям, может и должно способствовать адаптации управления интеллектуальной собственностью к сложившимся экономическим условиям в целях повышения эффективности реализации единой государственной политики в области обеспечения информационной безопасности государства. Однако согласно буквальному толкованию п. 8 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ учредителями инновационных хозяйственных обществ могут быть только высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, при этом даже без согласия собственника их имущества. Данная норма неприменима к военным учебным заведениям, являющимся федеральными казенными учреждениями.

Вывод: федеральные казенные учреждения, находящиеся в ведении ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба, при сохранении типа учреждения после 1 января 2012 г. могут осуществлять приносящую доходы деятельность при соблюдении установленных законом условий. Финансовое обеспечение осуществления функций указанных казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, за счет средств, полученных от приносящей доходы деятельности, возможно только в случае прямого указания в федеральном законе. Доходы, полученные в овеществленной форме, становятся федеральной собственностью и находятся у казенного учреждения на праве оперативного управления: ими можно владеть, пользоваться и распоряжаться в установленных законом пределах.

Л.Н. Сморчкова,

кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры гражданского права и

гражданского процесса Национального института бизнеса

"Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пунктом 13 ст. 33 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ переходный период установлен до 1 июля 2012 г., но положения абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ, абз. 4 п. 3 и п. 5 ст. 41, абз. 2 п. 1 ст. 51 БК РФ в части зачисления в федеральный бюджет доходов от оказания федеральными казенными учреждениями платных услуг и осуществления иной приносящей доход деятельности применяются с 1 января 2012 г.

*(2) Утвержден приказом Казначейства Рос. Федерации от 7 октября 2008 г. N 7н: по сост. на 23 авг. 2010 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 12.

*(3) Утвержден приказом Минфина России от 5 сентября 2008 г. N 92н: по сост. на 17 авг. 2010 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 41.

*(4) Утверждены приказом Минфина России от 24 ноября 2004 г. N 106н: по сост. на 30 дек. 2010 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 51.

*(5) Приказ Минфина России "Об утверждении Порядка отражения на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых в территориальных органах Федерального казначейства федеральным казенным учреждениям, исполняющим наказания в виде лишения свободы, операций по финансовому обеспечению осуществления функций указанных учреждений, источником которого являются доходы, полученные ими от приносящей доход деятельности" от 21 июля 2010 г. N 73н.

*(6) В соответствии с п. 26 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г.

*(7) См., например: Беляев Н.Н., Корякин В.М. О возможности создания инновационных хозяйственных обществ с участием военных образовательных учреждений // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7.