Нарушения в использовании имущества государственными (муниципальными) учреждениями (Ю. Васильев, "Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 9, сентябрь 2011 г.)

Нарушения в использовании имущества государственными (муниципальными) учреждениями

Вопросы обеспечения правомерного и эффективного использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, всегда являются объектом внимания контрольных органов (как внешних, так и ведомственных) в ходе осуществления ими государственного финансового контроля. О том, какие нарушения встречаются наиболее часто, мы поговорим в данной статье.

Нарушения в порядке распоряжения имуществом

Напомним, что все имущество государственных (муниципальных) учреждений закрепляется за ними на праве оперативного управления в соответствии с требованиями ГК РФ. Собственник имущества учреждения - соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование, то есть все имущество государственных (муниципальных) учреждений является государственной или муниципальной собственностью. Земельный участок, необходимый для выполнения учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 298 ГК РФ автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение тоже вправе распоряжаться самостоятельно (ч. 3 ст. 298 ГК РФ).

В свою очередь, казенное учреждение не вправе отчуждать (либо иным способом распоряжаться) любое имущество без согласия собственника (ч. 4 ст. 298 ГК РФ).

Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным или автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (п. 10 ст. 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ*(1), п. 3 ст. 3 Федерального закона N 174-ФЗ*(2)). Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством РФ. Виды такого имущества могут определяться:

- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, - в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, - в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;

- в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, - в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

- в порядке, установленном местной администрацией, - в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Согласно п. 4 Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества" (далее - Постановление Правительства РФ N 538) в перечни особо ценного движимого имущества автономных и бюджетных учреждений подлежит включению:

а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает размер, установленный федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений, в интервале от 200 000 до 500 000 руб.;

б) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ N 538;

в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, а также документы Архивного фонда РФ и национального библиотечного фонда.

Нарушение порядка распоряжения имуществом является достаточно распространенным явлением. Кроме того, к данной группе можно отнести следующие виды нарушений:

1. Нарушение порядка списания имущества. Напомним, что под списанием имущества понимается комплекс действий, связанных с признанием имущества непригодным для дальнейшего использования по целевому назначению и (или) распоряжению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа, либо выбывшим из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, а также с невозможностью установления его местонахождения (п. 2 Порядка списания имущества*(3)).

Решение о списании федерального имущества принимается в следующих случаях (п. 3 Порядка списания имущества):

- имущество непригодно для дальнейшего использования по целевому назначению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа;

- имущество выбыло из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, в том числе помимо воли владельца, а также вследствие невозможности установления местонахождения последнего.

Кроме того, для списания особо ценного движимого и недвижимого имущества (а для казенных учреждений - любого имущества) учреждению необходимо получить согласие собственника. Порядок согласования решения о списании федерального имущества установлен Приказом Минэкономразвития РФ и Минфина РФ N 96/30н*(4) (далее - Порядок согласования).

Согласно п. 1 Порядка согласования в целях согласования решения о списании федерального имущества руководитель федерального государственного учреждения направляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится:

- перечень объектов федерального имущества, решение о списании которых подлежит согласованию;

- копию решения о создании постоянно действующей комиссии по подготовке и принятию решения о списании федерального имущества;

- копию протокола заседания постоянно действующей комиссии по подготовке и принятию решения о списании объектов федерального имущества;

- акты о списании федерального имущества и документы согласно перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти.

2. Использование имущества не по назначению и не в соответствии с целями его приобретения. Примером данного вида нарушений являются факты нарушения требований ст. 42 ЗК РФ, обязывающей использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Так, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (ст. 78 ЗК РФ).

Необходимо отметить, что использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от 2 000 до 3 000 руб., а на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб. (ст. 8.8 КоАП РФ).

3. Неэффективное использование имущества. В последнее время указанный тип нарушений приобрел массовый характер, хотя его определение несколько проблематично. Данные проблемы возникают вследствие того, что действующее в настоящее время законодательство вообще не содержит такого понятия, как "неэффективное использование имущества", и критериев его определения. Как показывает практика, при описании аналогичных нарушений ревизоры ссылаются на ст. 34 БК РФ, определяющую понятие "принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств". Напомним, данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств. Вместе с тем, как мы можем увидеть, в описании этого принципа нет ни одного упоминания об эффективности использования имущества. Таким образом, по нашему мнению, упоминание ст. 34 БК РФ в выводе о неэффективном использовании имущества учреждения является некорректным.

Нарушение порядка предоставления имущества в аренду

Данная группа нарушений является достаточно обширной. К ней, в частности, можно отнести:

1. Предоставление имущества в аренду без согласования с собственником. Как было отмечено ранее, государственные (муниципальные) учреждения не вправе без согласия собственника распоряжаться определенными видами имущества, в том числе и предоставлять их в аренду. В частности, к указанному имуществу относятся объекты недвижимости, закрепленные за учреждениями.

2. Отсутствие или нарушение конкурсных процедур при предоставлении имущества в аренду. Заключение договоров аренды имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) учреждениями, исключительно путем проведения конкурса или аукциона регламентировано ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ*(5). Порядок проведения указанных конкурсов или аукционов закреплен Приказом N 67*(6). В соответствии с разъяснениями ФАС, направленными Письмом от 09.03.2010 N АЦ/6081, Приказ N 67 вступил в силу 07.03.2010. Начиная с этой даты органы власти, государственные и муниципальные учреждения и иные лица, осуществляющие функции по организации и проведению торгов на право заключения договоров, должны руководствоваться правилами, утвержденными данным нормативным документом.

Вместе с тем необходимо отметить, что заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе созданных государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе созданных государственными академиями наук) осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в порядке и на условиях, которые определяются Постановлением Правительства РФ от 12.08.2011 N 677 "Об утверждении Правил заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе созданных государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе созданных государственными академиями наук)" (п. 3.1 ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

3. Нарушение порядка определения размера арендной платы. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ заключение договоров аренды в отношении государственного и муниципального имущества возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. Арендная плата по договорам аренды, заключенным на торгах, определяется по результатам состоявшихся торгов.

Статьей 8 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрена обязательность проведения оценки в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, при определении стоимости этих объектов в целях передачи в аренду, за исключением случаев представления федерального имущества (расположенного в особых экономических зонах технико-внедренческого и туристско-рекреационного типов) в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (зарегистрированным в качестве резидентов промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной особой экономической зоны), а также акционерным обществам, 100% акций которых принадлежит РФ, и их дочерним обществам в целях строительства объектов недвижимого имущества (зданий, сооружений, а также объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны) (приложение 1 к Приказу Минэкономразвития РФ от 14.07.2006 N 190 "Об утверждении методики расчета арендной платы по договорам аренды государственного и (или) муниципального недвижимого имущества (зданий (их частей), сооружений), находящегося на земельных участках в пределах территорий особых экономических зон технико-внедренческого и туристско-рекреационного типов, и методики расчета арендной платы по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий особых экономических зон").

Под оценочной деятельностью понимается профессиональная деятельность субъектов оценочной деятельности, направленная на установление в отношении объектов оценки рыночной или иной стоимости (ст. 3 Федерального закона N 135-ФЗ).

В соответствии со ст. 12 Федерального закона N 135-ФЗ итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом N 135-ФЗ, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством РФ, или в судебном порядке не установлено иное.

Таким образом, стартовый размер арендной должен определяться на основании отчета об оценке рыночной арендной платы, подготовленного в соответствии с Федеральным законом N 135-ФЗ. Заметим, что аналогичный порядок определения стартового размера арендной платы предусмотрен в случаях заключения договоров аренды с субъектами малого и среднего предпринимательства (п. 3 Постановления Правительства РФ от 21.08.2010 N 645 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества").

4. Несоблюдение ограничений при предоставлении имущества в аренду. Нормами действующего законодательства могут быть предусмотрены некоторые запреты и ограничения при предоставлении имущества в аренду. Например, медицинские и образовательные учреждения не имеют права сдавать в аренду объекты недвижимости:

а) для распространения алкогольной продукции. В учреждениях здравоохранения не допускаются розничная продажа и потребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе (п. 2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции");

б) для распространения табачных изделий (п. 5 ст. 3 Федерального закона от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака");

в) для распространения рекламы алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и табака, табачных изделий и курительных принадлежностей (ст. 21-23 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе");

г) для деятельности политических партий, их структурных подразделений, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях");

д) для сдачи в аренду имущества, не являющегося объектом аренды (ст. 607 ГК РФ).

5. Отсутствие регистрации договора аренды. В соответствии с п. 2 ст. 609 ГК РФ договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Согласно п. 2 ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения подлежит государственной регистрации, если он заключен на срок не менее года. Договор считается заключенным с момента такой регистрации.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. Наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество ей подлежат ограничения (обременения) прав на него, в том числе доверительное управление, аренда.

Регистрация договора не требуется:

- если он заключается меньше чем на год (хотя бы на один день);

- если по его условиям (заключен на срок менее года (например, 11 месяцев)) по окончании действия и при условии отсутствия замечания сторон договор автоматически продлевается на тот же срок (п. 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 16.02.2001 N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), так как срок продления, а точнее срок аренды, по новому договору составляет менее одного года;

- если первоначальный договор, заключенный на срок менее года, возобновляется на неопределенный срок.

Необеспечение сохранности имущества

К указанным нарушениям относятся:

1. Несоблюдение порядка проведения инвентаризации имущества и финансовых обязательств, незаключение договоров с материально ответственными лицами. Напомним, что порядок проведения инвентаризации (количество инвентаризаций в отчетном году, даты их проведения, перечень имущества и обязательств, проверяемых при каждой из них, и т.д.) определяется руководителем учреждения, за исключением случаев, когда инвентаризация обязательна. В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" и п. 20 Инструкции N 157н*(7) инвентаризация обязательна:

- при передаче имущества в аренду, выкупе, продаже, а также преобразовании государственного или муниципального унитарного предприятия;

- перед составлением годовой бухгалтерской отчетности;

- при смене материально ответственных лиц;

- при выявлении фактов хищения, злоупотребления или порчи имущества;

- в случае стихийного бедствия, пожара или в других чрезвычайных ситуациях, вызванных экстремальными условиями;

- при реорганизации или ликвидации организации;

- в других случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Порядок проведения инвентаризации регламентируется Приказом Минфина РФ от 13.06.1995 N 49 "Об утверждении Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств". В соответствии с п. 1.5 указанного приказа инвентаризация основных средств может проводиться один раз в три года, а библиотечных фондов - один раз в пять лет. В районах, расположенных на Крайнем Севере и в приравненных к ним местностях, инвентаризация товаров, сырья и материалов может проводиться в период их наименьших остатков.

2. Нарушение порядка оприходования и начисления амортизации основных средств и нематериальных активов.

3. Наличие излишков и недостач имущества.

Иные нарушения, выявляемые при проверках

1. Нарушение порядка учета имущества. Документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности (Постановление ФАС ЗСО от 22.11.2006 N Ф04-7746/2006(28555-А27-24). Напомним, что порядок учета федерального имущества регламентирован Постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества". Так, достаточно распространены случаи нарушения сроков (две недели) для внесения сведений в реестр об имуществе, приобретенном учреждением по договорам или иным основаниям, и поступающем в его оперативное управление.

2. Нарушение порядка регистрации права оперативного управления. В соответствии с п. 1, 2 ст. 299 ГК РФ право оперативного управления возникает у учреждения на основании акта собственника о закреплении имущества, а также в результате приобретения учреждением имущества по договору или иному основанию согласно требованиям гл. 14 ГК РФ. Кроме того, отметим, что право оперативного управления на здания, сооружения и другие объекты недвижимости возникает с момента государственной регистрации соответствующего права за учреждением. Отметим, что государственная регистрация служит единственным доказательством существования зарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона N 122-ФЗ). Датой государственной регистрации права оперативного управления является день внесения соответствующих записей в единый государственный реестр.

Обратите внимание! Государственную регистрацию права оперативного управления создаваемых, созданных и реконструированных объектов недвижимого имущества можно осуществлять одновременно с государственной регистрацией права государственной или муниципальной собственности на данные объекты (п. 2 Методических рекомендаций о порядке государственной регистрации прав на создаваемые, созданные, реконструированные объекты недвижимого имущества, утвержденных Приказом Росрегистрации от 08.06.2007 N 113).

3. Неприменение учреждением мер ответственности к своим дебиторам, в частности к арендаторам имущества в случае просрочки ими сроков перечисления арендной платы. Это довольно-таки распространенное нарушение. Напомним, что исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором (ст. 329 ГК РФ).

Неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (ч. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке в обязательном порядке должно быть составлено в письменной форме. Несоблюдение письменной формы влечет недействительность соглашения о неустойке (ст. 331 ГК РФ).

Ю. Васильев,

д.э.н., генеральный директор КГ "Аюдар"

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 9, сентябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

*(2) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(3) Постановление Правительства РФ от 14.10.2010 N 834 "Об особенностях списания федерального имущества".

*(4) Приказ Минэкономразвития РФ N 96, Минфина РФ N 30н от 10.03.2011 "Об утверждении порядка представления федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными государственными учреждениями документов для согласования решения о списании федерального имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления".

*(5) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

*(6) Приказ ФАС РФ от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".

*(7) Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 N 157н.