Общий анализ национального законодательства в области обращения с отработавшим ядерным топливом (А. Гришин, "Право и жизнь", N 7-8, июль-август 2011 г.)

Общий анализ национального законодательства в области обращения с отработавшим ядерным топливом

Особую актуальность проблема использования атомной энергии приобретает в связи с планируемой реструктуризацией и развитием атомной отрасли Российской Федерации. В зарубежных странах законодательство в области обращения ОЯТ развивалось с середины прошлого века одновременно с развитием ядерной энергетики.

Статьи 71, 72 Конституции Российской Федерации затрагивают вопросы атомной энергетики, отдавая приоритет в государственному правовому регулированию атомной энергии*(1). В ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение федеральных законов и контроль над их соблюдением, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития страны, оборона и безопасность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральная собственность и управление ею.

В России существует нормативный акт, регулирующий отношения в сфере атомной энергетики, - Федеральный закон "Об использовании атомной энергии"*(2). Однако необходимо четко понимать сферу регулирования законодательства при обращении атомной энергии, ущерб государства и эксплуатирующей организации - причинителя вреда. Несмотря на отсутствие в видах деятельности области радиоактивных отходов, большинство его норм косвенно затрагивают обращение с ними наряду с другими видами деятельности в области использования атомной энергии.

Например, согласно ст. 35 Закона об атомной энергии, ответственность за безопасность хранилищ радиоактивных отходов несет эксплуатирующая организация, что полностью соответствует требованиям Объединенной конвенции. Каких-либо требований к эксплуатирующей организации в части финансового обеспечения Закон об атомной энергии не содержит.

Первым важным шагом к международно-правовому регулированию обращения ОЯТ стало принятие на Дипломатической конференции 5 сентября 1997 г. Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами*(3). Обращение с радиоактивными отходами в Объединенной конвенции определяется как "все виды деятельности, включая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которые имеют отношение к физическому манипулированию, предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению радиоактивных отходов, за исключением перевозки за пределами площадки". Из всех этих видов деятельности наиболее остро стоит вопрос о захоронении радиоактивных отходов, что отмечено в гл. 22 "Повестки дня на XXI век" Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, принятой в 1992 г.*(4) Под захоронением в Объединенной конвенции понимается помещение радиоактивных отходов в соответствующую установку без намерения их изъятия.

Российская Федерация подписала Объединенную конвенцию в 1999 г.*(5) и ратифицировала ее в 2005 г.*(6)

"Конвенция о дополнительном возмещении за ядерный ущерб", принятая в г. Вене 12 сентября 1997 г. на Дипломатической конференции Международного агентства по атомной энергии, устанавливает принцип приоритета действия права той страны, на территории которой происходит перевозка атомного сырья, отходов и т.д.

Вопросы экономического и финансового обеспечения обращения с радиоактивными отходами регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1997 г. N 367 "О финансировании работ по выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов"*(7). Согласно указанному постановлению, для всех эксплуатирующих организаций дополнительным источником финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности выводимых из эксплуатации объектов могут быть выделяемые им в установленном порядке централизованные средства на финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ, выполняемых в целях совершенствования технологии и повышения безопасности функционирования особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов, формируемых в соответствии с Федеральным законом "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов".

Все средства, предназначаемые для вывода из эксплуатации объектов, независимо от источника финансирования аккумулируются на специальных счетах эксплуатирующих организаций, открываемых в учреждениях уполномоченных банков, и не подлежат изъятию, за исключением целевых бюджетных средств.

Как отмечает М.С. Колтышев, попытка привести российское законодательство в области обращения с радиоактивными отходами в соответствие международным требованиям в этой области была предпринята в законопроекте "Об обращении с радиоактивными отходами". Указанный законопроект предусматривает, в частности, создание внебюджетного фонда, в котором аккумулировались бы средства на обращение с радиоактивными отходами, а также создание специальных органов государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами*(8).

Социально-экономические последствия принятия законопроекта "Об обращении с радиоактивными отходами" выражаются в создании единой безопасной, экономически эффективной и целесообразной, социально приемлемой государственной системой обращения с ОЯТ.

Политическими последствиями принятия законопроекта будет создание необходимых условий для развития атомной отрасли Российской Федерации, расширения экспорта российских ядерных технологий на мировые рынки и стабилизация восприятия атомной энергетики со стороны общественности, повышение авторитета Российской Федерации как технологической державы, приверженной принципам устойчивого развития и требованиям "Объединенной Конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами".

Юридические последствия принятия законопроекта определяются тем, что будут устранены пробелы в правовом регулировании отношений при обращении с ОЯТ, а также создана современная нормативная правовая база, которая позволит:

- на единой законодательной основе разработать новые нормативные документы и требования к методам и условиям обращения с ОЯТ, его переработки;

- унифицировать и гармонизировать национальное законодательство в области обращения с ОЯТ с общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью правовой системы Российской Федерации, а также использовать многолетний опыт зарубежных стран в области правового регулирования отношений, связанных с обращением с ОЯТ.

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", регулирует участие государства в управлении в атомной отрасли. Выделяя некоммерческую организацию - Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом"*(9). Уполномоченный орган управления использованием атомной энергии - Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", от имени Российской Федерации наделенная полномочиями осуществлять государственное управление использованием атомной энергии. Устанавливает режим обращения с ОЯТ по аналогии с атомным сырьем, которое на территории РФ является в ведении РФ.

Как отмечает Е.Н. Кузнецов, тем видам имущества, в которые входит атомное сырье, в том числе ОЯТ, может быть предоставлен иммунитет от взыскания, представляющий собой правило, установленное в сфере исполнительного производства, определяющее невозможность обращения взыскания на имущество должника в силу свойств данного имущества, его целевого назначения, признаков субъекта, в обладании которого находится указанное имущество*(10). В.В. Ярков разделяет иммунитет от взыскания на абсолютный и относительный. При абсолютном иммунитете на определенное имущество невозможно обратить взыскание ни при каких условиях, а при относительном - при наличии определенных фактических предпосылок обращение взыскания возможно*(11).

Постановлением Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 19 октября 2004 г. в развитие положений ст. 48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" были утверждены Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии "Захоронение радиоактивных отходов, принципы, критерии и основные требования безопасности" (НП-055-04), СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУЛП-03)"*(12). Данный документ устанавливает требования к захоронению и классификации отходов атомной энергетики. Однако механизм привлечения к ответственности за их нарушение законодательно не проработан*(13).

В России допускается передача ОЯТ и РАО в пользование юридическим лицам, имеющим лицензии, на основании договоров, заключаемых с уполномоченным на то государственным органом. Регулирование данной деятельности производится на основании постановления Правительства России от 15 сентября 1998 г. N 1117 "О государственном органе специально уполномоченном заключать договоры на передачу находящихся в федеральной собственности ядерных материалов в пользование юридическим лицам"*(14). Таким образом, юридическое лицо для работы с ОЯТ обязано заключать договор с Росатомом. Передача ядерных материалов от одного юридического лица другому осуществляется также на основании разрешений на перемещение, выдаваемых Росатомом. Практика применения Закона об атомной энергии выявила следующую проблему. Согласно общепризнанной трактовке "пользование означает извлечение из вещи полезных свойств путем ее производительного и личного потребления", а "распоряжение - совершение в отношении вещи актов, определяющих ее судьбу"*(15). По мнению некоторых авторов, правомочия собственника, помимо названных в Гражданском кодексе Российской Федерации владения, пользования и распоряжения, включают в себя права потребления и видоизменения вещи*(16). Здесь некоторые ученые-цивилисты выделяют отдельные правомочия собственника*(17).

В соответствии с Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. N 865 Федеральная служба осуществляет лицензирование всей деятельности в области утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" в ст. 11 регулирует полномочия Правительства Российской Федерации в области использования атомной энергии:

- издает на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации постановления и распоряжения в области использования атомной энергии;

- организует разработку, утверждает и обеспечивает выполнение федеральных целевых программ в области использования атомной энергии;

- определяет функции, порядок деятельности, права и обязанности органов управления использованием атомной энергии и органов государственного регулирования безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- управляет находящимися в федеральной собственности ядерными материалами, ядерными установками, радиационными источниками, пунктами хранения и радиоактивными веществами;

- принимает решения о проектировании, сооружении, эксплуатации, выводе из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, в том числе расположенных на территориях закрытых административно-территориальных образований;

- принимает решения о разработке и производстве находящихся в федеральной собственности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения;

- принимает меры к социальной защите граждан, обеспечивает выплаты социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения и за дополнительные факторы риска работникам объектов использования атомной энергии;

- обеспечивает выплату сумм по возмещению ущерба от радиационного воздействия в соответствии со ст. 57 названного Федерального закона;

- устанавливает порядок экспорта и импорта ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области использования атомной энергии;

- решает вопросы ввоза в Российскую Федерацию отработавшего ядерного топлива в целях его переработки, включая технологический процесс временного хранения до его переработки, в соответствии с законом;

- обеспечивает в пределах своей компетенции физическую защиту ядерных материалов, ядерных установок, пунктов хранения, а также находящихся в федеральной собственности радиационных источников и радиоактивных веществ;

- контролирует выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации в области использования атомной энергии;

- координирует международное сотрудничество Российской Федерации в области использования атомной энергии;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации*(18).

В полномочия Правительства входит решение вопросов ввоза в Российскую Федерацию отработавшего ядерного топлива в целях его переработки, включая технологический процесс временного хранения до его переработки, в соответствии с законом. Однако в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. N 865 ввоз и вывоз отработавшего ядерного топлива в целях его переработки производится на основании лицензии, выдаваемой Росатомом.

Налицо противоречие двух законодательных актов, так как государственная корпорация "Росатом" выдает лицензии на распоряжение имуществом и объектами, находящимися в ведении Российской Федерации.

А. Гришин

"Право и жизнь", N 7-8, июль-август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

*(2) См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

*(3) См.: Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами // СЗ РФ. 2006. N 18. Ст. 1908.

*(4) Ссылка на "Повестку дня на XXI век" содержится в преамбуле Объединенной конвенции. При этом используется термин "удаление радиоактивных отходов", который будем считать равнозначным терминам "захоронение радиоактивных отходов" и "окончательное размещение радиоактивных отходов".

*(5) См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. N 469-рп // СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 186.

*(6) См.: Федеральный закон "О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами" // СЗ РФ. 2005. N 45. Ст. 4587.

*(7) См.: Постановление Правительства РФ от 2 апреля 1997 г. N 367 "О финансировании работ по выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов" // СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1633.

*(8) См.: Колтышев М.С. Государственное управление и государственное регулирование в области использования атомной энергии в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

*(9) См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

*(10) См.: Кузнецов Е.Н. Иммунитет от взыскания в отношении определенных видов имущества должника (сравнительно-правовой анализ на основе законодательства России и Франции) // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 4.

*(11) См.: Ярков В.В. Имущественные иммунитеты от взыскания в предпринимательских отношениях // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 10.

*(12) См.: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 4 февраля 2003 г. N 6 "О введении в действие Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 25.

*(13) См.: Титова Т.А. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами // Энергетическое право. 2006. N 1. С. 39.

*(14) См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 1998 г. N 1117 "О государственном органе, специально уполномоченном заключать договоры на передачу находящихся в федеральной собственности ядерных материалов в пользование юридическим лицам" // СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4909.

*(15) Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1998. С. 337.

*(16) Щенникова Л.В. Право собственности в гражданском законодательстве России // Законодательство. 2000. N 1. С. 11.

*(17) См.: Склопский К.И. Собственность в гражданском праве: Учебно-практическое пособие. 3-е изд. М.: Дело, 2002. С. 118-132.

*(18) См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.