Право застройки земельного участка: о необходимости и своевременности введения института (О.Г. Ершов, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 9, сентябрь 2011 г.)

Право застройки земельного участка: о необходимости и своевременности введения института

В работе автор рассматривает положительный опыт применения института права застройки, а также указывает проблемы, которые не позволяют ввести сегодня данный институт в современное отечественное право.

Развитие рыночных механизмов регулирования имущественных отношений предопределило создание ситуации "правового бессилия", когда нормы гражданского и земельного законодательства оказались не способны обеспечивать надлежащую регламентацию поведения хозяйствующих субъектов при решении вопросов пользования земельными участками, а также перестали удовлетворять потребностям гражданского оборота и интересам землепользователей. В связи с этим была разработана Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации [1] (далее - Концепция), в рамках которой предложено расширить вещные права на земельные участки и закрепить их в Гражданском кодексе РФ, а публично-правовые ограничения, касающиеся этих прав, закрепить в земельном законодательстве.

Одной из базовых моделей вещных прав на земельные участки должно стать право застройки (суперфиций), которое предполагает изменение правообладателем свойств и качеств земельного участка, прежде всего через возведение на нем различных сооружений. Право застройки рассчитано на случаи, когда земельный участок используется для строительства на нём различного рода сооружений с их последующей эксплуатацией. Содержание права застройки образует владение и пользование земельным участком и возведенными на нём сооружениями. Особенность в том, что сооружения, которые будут возведены на чужом земельном участке, будут принадлежать собственнику земельного участка, что фактически обеспечивает реализацию одного из принципов земельного права - единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов (ст. 1 ЗК РФ). Предполагается, что право застройки земельного участка будет срочным, отчуждаемым и платным. Основанием возникновения такого права является договор, по истечении которого построенные здания и сооружения вместе с земельным участком остаются у собственника земельного участка без какой-либо компенсации.

Следует отметить, что предпосылки разработки и введения института права застройки в действующее законодательство в настоящее время уже существуют. Собственник земельного участка сегодня вправе разрешать строительство на своем участке другим лицам. Это право осуществляется при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 1 ст. 263 ГК РФ). Однако при этом не решены в законе вопросы о том, кто становится собственником построенного здания и каким образом должны быть урегулированы отношения с собственником земельного участка. Очевидно, по замыслу разработчиков Концепции, этот пробел может быть восполнен введением института права застройки.

Нельзя сказать, что институт права застройки земельного участка является новым, до настоящего времени не известным институтом права. Напротив, возникновение и развитие этого института приходится на период существования римского частного права и связано с развитием территорий и географией расширения римской империи. Именно в то время данный институт получил самостоятельное наименование - суперфиций, представлял собой вещное, отчуждаемое, передаваемое по наследству право возведения строения на чужом земельном участке и право пользования этим строением. При этом право собственности на строение принадлежало собственнику земельного участка по правилу "superficies solo cedit" - строение следует за землей в силу связи с землей [2].

В последующем данный институт был заимствован при рецепции римского частного права многими европейскими и иными государствами, развивающими идеи романо-германского права. В России институт права застройки просуществовал до 1948 г. и был отменен в связи с изменением парадигмы земельных отношений, предполагающей усиление права единой государственной собственности на землю. В юридической литературе отмена права застройки также объясняется становлением и развитием тоталитарного режима, который не учитывал очевидные достоинства этого института, который неплохо зарекомендовал себя в решении жилищной проблемы [3].

До этого момента ГК РСФСР 1922 г. предусматривал положения, согласно которым право застройки входило в обязательный раздел вещного права (ст. 71-84). Особенности права застройки сводились к следующему: а) речь шла о предоставлении городских земельных участков кооперативным объединениям и гражданам на основании срочного (в зависимости от будущего материала строения) нотариально удостоверенного договора в пользование; б) существенные условия договора предполагали определение срока его действия, начала и окончания постройки, характера и размера строений, земельного участка, размера платы за пользование и страхование строений от огня; в) допускалась возможность обременения залогом права застройки и обращения взыскания, если застройщик ненадлежащим образом исполнял обязательства по оплате за пользование земельным участком; в) после прекращения права застройки все здания должны были быть сданы коммунальному отделу, который представлял в этих отношениях интересы государства [4].

Вместе с тем, если обратиться к отечественному опыту применения института права застройки, то можно придти к выводу о том, что данный институт никогда не был совершенным и всегда ставил трудно разрешимые на практике вопросы, что можно наблюдать при анализе юридической литературы того времени. Так, например, еще до революции в работе М.И. Митилино поднималась проблема судьбы полезных ископаемых при застройке земельного участка и возможности в связи с этим прекратить досрочно право застройки по инициативе собственника земельного участка. Сложности правоприменения вызывала неопределенность в вопросе о том, может ли собственник земельного участка выселить застройщика из возведенных строений в случае неполучения платы за пользование [5].

Позднее И. Кобленц достаточно критично оценивал существование и применение института права застройки в связи с идеей обеспечения таким образом жильем нуждающихся рабочих и служащих. В частности, применяя право застройки в решении жилищной проблемы, необходимо было четко определиться, в каком кодифицированном акте (Гражданском или Жилищном кодексах) рассматриваемый институт должен быть закреплен. Указывалось на недостаточно четкие основания прекращения права застройки, предлагалось избавиться от технических правил, которые не имели принципиального значения (например, право застройщика на добычу строительных материалов, пользование колодцами и др.). Большая проблема была в том, что предприятия сдавали своим рабочим и служащим под застройку земельные участки, но когда прекращались трудовые отношения, возникал конфликт, поскольку законодательство в этой части каких-либо детальных предписаний не содержало [6].

Сложности были и при взимании платы за право застройки, поскольку не учитывалась категория застройщиков. В связи с этим предлагалось провести дифференциацию застройщиков и в зависимости от этого избрать разные подходы к определению платы за право застройки [7]. Обоснованно обращалось внимание на вопрос о возможности достройки застройщиком здания или сооружения, если это не было предусмотрено изначально соглашением о праве застройки. Соответственно, как положительное решение этого вопроса могло влиять на изменение или расторжение первоначального соглашения с застройщиком [8]. М. Приградов также отмечал, что особо остро стоял вопрос о том, в каком порядке должен быть переход права застройки к финансовым органам при продаже строения с публичных торгов. Возникала неопределенность в том, как должны оформить права на строение граждане, которым были предоставлены земельные участки под застройку, но не был заключен договор о застройке [9]. Если право застройки было предметом залога, то нельзя было однозначно ответить на вопрос о том, возможен ли такой залог только при заключении договора без выдачи залогового свидетельства или только на основании такого свидетельства без заключения договора [10].

Отношение к институту права застройки земельного участка, несмотря на описываемые ранее в юридической литературе проблемы, у современных специалистов всё же положительное. Так, на основе анализа гражданского законодательства Эстонии, А.В. Мелихова отмечает, что это один из наиболее востребованных институтов, поскольку с его помощью возможно осуществление строительства крупных объектов. Застройщик вынужден прибегать к подобному институту в связи с существенным удорожанием земли. Также право застройки обладает большим социальным значением в области жилищного строительства [11]. Более того, наглядно усматриваются и политические предпосылки введения права застройки, поскольку данный институт может существовать как при наличии права частной собственности на землю, так и при отсутствии возможности обособления земельных участков на данном титуле [12].

Применительно к отечественному гражданскому праву такой подход разделяется многими учеными. Так, например, Л.В. Щенникова, осмысливая проблему расширения ограниченных вещных прав, учитывая исторический опыт применения права застройки как в России, так и в зарубежных странах, достаточно аргументировано приходит к выводу о том, что право застройки можно было бы использовать с поправкой на специфику отечественной истории гражданского законодательства, российской цивилистической традиции и современной структуры и содержания Гражданского кодекса РФ [13]. Аналогичной позиции придерживается А.В. Копылов, ссылаясь на немалый исторический опыт применения права застройки. Предлагает восстановить данный институт и предусмотреть не только публичный, но и частноправовой (договорный) порядок установления права застройки, а также решить вопрос о титуле застройщика в отношении возведенного им на участке строения [14].

При разработке Концепции развития гражданского законодательства введение института права застройки, по замыслу разработчиков, должно изменить подход, когда арендатор земельного участка приобретает право собственности на возведённые на таком земельном участке здания и сооружения, вместо права аренды. В противном случае возникает ситуация, в которой обладатель обязательственного права на земельный участок (арендатор) приобретает "более сильное" право в отношении строений в сравнении с обладателем вещного права на земельный участок.

Таким образом, основные аргументы о введении в отечественное гражданское право института права застройки земельного участка могут быть сведены к следующему. Во-первых, наличие в ретроспективном аспекте отечественного и зарубежного опыта успешного применения права застройки. Во-вторых, исправление ситуации, связанной с арендой земельных участков в части устранения возможности возникновения у арендатора права собственности на вновь возведённое строение. В-третьих, широкие возможности института права застройки при решении жилищной проблемы через индивидуальное строительство и возможность упрощённого приобретения права на земельный участок. Здесь можно также отметить ещё один весомый аргумент. Возможности института права застройки могут быть широко использованы для развития территории. Учитывая масштабность географии, достаточно много земельных участков находится в государственной или муниципальной собственности, но они не используются по целевому назначению.

Вместе с тем к институту права застройки земельного участка всё же следует относиться весьма осторожно. По крайней мере, здесь можно увидеть как общетеоретические, так и практикоориентированные проблемы применения. Введение данного института предопределяет необходимость разграничения права застройки и права аренды в целях недопущения искусственной замены одного права другим. Природа арендных отношений достаточна сложна, поскольку здесь речь идет о таких элементах, как владение и пользование, которые также образуют содержание вещного права. Отсюда в правовой науке пока окончательно не разрешён вопрос о том, по каким критериям возможно разграничение данных элементов, если они образуют основу обязательственных и вещных отношений. Если право застройки есть право пользования чужим земельным участком, тогда чем, по содержанию, это право отличается от аналогичного права пользования при аренде? Не следует забывать, что суперфициарное право эволюционировало из арендных отношений. Более того, есть и такие объединяющие признаки, как срочность и право следования, договор в основании возникновения. Как отмечал в свое время В.К. Райхер, уже одно наличие в праве застройки особых отношений застройщика и собственника земельного участка совершенно должно исключать возможность применения к праву застройки квалификации вещного и абсолютного права. Наличие таких отношений идёт вразрез с общепринятым определением вещных прав как абсолютных [15]. Отсюда выводы о том, что право застройки должно быть отнесено к ограниченному вещному праву, вероятней всего, преждевременны. Усматриваются и практикоориентированные проблемы. Если право застройки связано с развитием территории, то речь идёт о предоставлении земельных участков, которые, в основном, находятся в государственной и муниципальной собственности. Проблема в том, что земельный участок есть поверхность земли, границы которой определены в соответствии с законом (ст. 11.1 ЗК РФ). Обратим внимание, что речь идет не о земле, а о земельном участке, который является объектом права. На сегодняшний день земельные участки, которые находятся в публичной собственности, до конца не сформированы, продолжают оставаться не разрешёнными проблемы с разграничением государственных и муниципальных земельных участков. Если вводить институт права застройки, то, очевидно, формирование земельного участка будет проводиться за счёт застройщиков, что им совершенно не выгодно. В этой части справедливо отмечает А.Я. Беленькая, что право застройки становится актуальным там, где частная собственность на землю получила достаточное развитие, где сложился класс средних и крупных землевладельцев [16].

Введение и применение института права застройки, ссылаясь только на отечественный и зарубежный опыт, не учитывает социально-экономические условия развития отношений. Достаточно сложно осознать, что земельный участок, который будет тебе предоставлен для строительства, не позволит в будущем стать собственником строения. Это позволяет усомниться в том, что институт права застройки можно рассматривать как эффективное правовое средство решения жилищной проблемы. Получается, что, если земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, то есть угроза того, что за счёт застройщиков государство будет пополнять жилищный фонд социального использования, поскольку после прекращения права застройки собственником строения будет собственник земельного участка. Если застройщиком выступает гражданин, то члены его семьи после прекращения права застройки не смогут рассчитывать на продолжение пользование строением. Также где гарантии того, что муниципалитет после прекращения права застройки передаст освободившиеся жилые помещения малоимущим гражданам, а не переведёт их в нежилой фонд и сдаст в аренду. Отсюда возникает вопрос о том, зачем вводить институт права застройки, который не выгоден пока застройщику, но очень привлекателен для решения в последующем публичных задач. Совершенно очевидно, что здесь необходимо искать баланс частных и публичных интересов.

Если по замыслу разработчиков Концепции развития гражданского законодательства введение права застройки только необходимо для того, чтобы навести порядок с арендой земельных участков, тогда такой порядок может быть наведён через дополнение в существующее законодательство императивных предписаний. Другое дело, пока не совсем понятно, в каком законодательном акте такие предписания должны быть, поскольку предлагается частноправовые нормы из Земельного кодекса РФ изъять и закрепить их в Гражданском кодексе РФ. Очевидно, без решения общей отраслевой проблемы о соотношении земельного и гражданского законодательства, введение права застройки будет преждевременным.

Изложенные проблемы косвенным образом отражаются также в Проекте Гражданского кодекса РФ, главе 20.1 "Право застройки". Обратим для иллюстрации сказанного внимание на ряд положений этого документа. Так, например, предполагается, что возведенные здания и сооружения принадлежат застройщику на праве собственности в течение срока действия права застройки. После прекращения права застройки строения поступают в собственность собственнику земельного участка. Застройщик также будет вправе осуществлять государственную регистрацию на помещения в здании, возведённом на праве застройки. Совершенно очевидно, что при таком подходе будет нарушен одни из принципов земельного права - единство судьбы земельного участка и строения, которое на нем расположено. С принятием Земельного кодекса РФ, в котором этот принцип был закреплён, гражданское законодательство, предусматривающее ранее раздельный правовой режим земельного участка и расположенных на нём зданий, было практически приведено в соответствие. Теперь получается, что опять необходимо отходить от этого принципа, поскольку собственник земельного участка одно лицо, собственник строения или части строения - совершенно другое. Предположительно, это опять может привести к постановке вопроса о том, каким правом пользования в отношении чужого земельного участка будет обладать застройщик как собственник строения.

В Проекте предполагается, что право застройки земельного участка может быть предоставлено только лицу, которому соответствующий участок принадлежит на праве постоянного владения и пользования. В отношении одного земельного участка допускается устанавливать несколько прав застройки. Следует также обратить внимание, что элементы владения и пользования, как отмечалось ранее, образуют также содержание арендных отношений. Тогда можно предположить, что арендатор земельного участка также должен обладать правом застройки, т.е. иметь юридически обеспеченную возможность предоставить арендуемый земельный участок под застройку другому лицу, что не соответствует правовой природе отношений, которые должны подпадать под право застройки. С другой стороны, допуская в отношении одного земельного участка несколько прав застройки, необходимо предвидеть возможный конфликт интересов разных застройщиков. Следовательно, необходимо предусматривать нормы, которые должны быть направлены на разрешение такого конфликта и регулировать внутренние отношения застройщиков. В Проекте, к сожалению, в той части вопрос пока не проработан. Требуют дополнительной проработки и такие права застройщика, как изменение объектов недвижимого имущества путём их реконструкции и сноса. Если исходить из того, что такие объекты на момент возникновения права застройки не принадлежат застройщику на праве собственности, то разрешение на реконструкцию и снос должны быть получены от собственника. Это положение может рассматриваться как существенное условие договора об учреждении права застройки.

Пока не совсем понятны также временные рамки права застройки от 50 до 100 лет. Если обратить внимание на Концепцию развития гражданского законодательства, то максимальный срок права застройки предполагалось ввести до 199 лет. Почему именно такие, а не иные временные пределы. Например, при аренде лесных участков максимальный срок аренды 49 лет предусмотрен законом, но это вполне объяснимо, поскольку арендатор после заготовки древесины обязан произвести работы по лесовосстановлению (ст. 62, 72 Лесного кодекса РФ). Очевидно, максимальный срок аренды определяется периодом воспроизводства лесных ресурсов. Применительно к праву застройки, срок должен быть привязан к долговечности зданий. Следует обратить внимание, что долговечность зданий зависит от материала конструкций и назначения. Например, жилые здания из камня рассчитаны на сто лет эксплуатации, деревянные бараки - всего на двадцать в соответствии с требованиями актов технического нормирования. Фактически это позволяет сделать предположение, что сроки права застройки в законе должны быть дифференцированы.

В Проекте предполагается размер и периодичность внесения, а также изменение размера платы за право застройки определять по усмотрению сторон. Это не учитывает то, что право застройки может быть установлено как в отношении земельного участка, который принадлежит на праве частной собственности, так и в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности. Определение платы за право застройки по усмотрению сторон справедливо только при частной собственности на земельный участок. Если участки находятся в публичной собственности, то необходимо также учитывать и интересы фискальной политики государства, которая не должна зависеть от частных соглашений, а предполагает императивные предписания. С другой стороны, оставлять соглашение о праве застройки в части определения платы за пользование земельным участком, находящимся в публичной собственности, означает то, что переговоры будут вестись с чиновником. Отсюда, по линии борьбы с коррупцией, такой подход может вызывать вопросы. В связи с этим это наводит на мысль о том, что плата за право застройки должна устанавливаться дифференцированно в зависимости от того, в какой собственности находится земельный участок.

Таким образом, изложенные рассуждения об институте права застройки земельного участка позволяют сделать вывод о том, что, учитывая его положительные стороны, он может представлять интерес для отечественного права. Вместе с тем полагаем, что в настоящее время его введение является пока преждевременным. Причиной этого являются пока не достаточная развитость социально-экономических отношений и отсутствие должного уровня разработанности нормативного материала, в который институт права застройки органично вписался. Предложенный Проект Гражданского кодекса РФ также в части права застройки нуждается в дальнейшем обсуждении и доработке.

Литература

1. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г.) // Вестник ВАС РФ. - 2009. - N 11.

2. Новицкий И.Б. Римское право. - М.: ТЕИС, 1998. - С. 111.

3. Ящук Т.Ф. Право застройки в истории российского законодательства // Международные юридические чтения. Омск, 25 апреля 2008 г. - Омск. юрид. ин-т, 2008. - Ч. 1. - С. 141-143.

4. Гражданский кодекс РСФСР от 11 ноября 1922 г. // СУ РСФСР. - 1922. - N 71. Ст. 904.

5. Митилино М.И. Право застройки. Опыт цивилистического исследования института. - Киев, 1914. - С. 94, 78, 159.

6. Кобленц И. Некоторые вопросы, вытекающие из права застройки // Еженедельник советской юстиции. - 1928. - N 40-41. - С. 1068-1071.

7. Соколов В. Арендная плата за земельные участки, сдаваемые по праву застройки и рентное обложение // Там же. - 1928. - N 12. - С. 364-366.

8. Мачерет А. Застройка земельного участка, занятого частновладельческим строением // Там же. - 1927. - N 23. - С. 696-698.

9. Приградов М. Договоры купли-продажи строений и права застройки // Там же. - 1927. - N 31. - С. 948-951.

10. Вольман И. Залоговые свидетельства на строения и право застройки // Там же. - 1927. - N 18. - С. 532-534.

11. Мелихова А.В. О праве застройки по законодательству Эстонской республики и перспективах его развития в современном гражданском праве РФ // Закон. - 2007. - N 9. - С. 190-196.

12. Мелихова А.В. Перспективы права застройки в современном гражданском праве Российской Федерации // Lex Russica: Науч. тр. МГЮА. - 2007. - N 6. - С. 1230-1233.

13. Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. - М.: БЕК, 1996. - С. 5357.

14. Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. - М.: Статут, 2000. - С. 129-156.

15. Райхер В.К. Абсолютные и относительные права (к проблеме деления хозяйственных прав). В особенности применительно к советскому праву // Вестник гражданского права. - 2007. - N 2.

16. Беленькая А.Я. Некоторые проблемы правового регулирования застройки // Юрист. - 2003. - N 3. - С. 2-6.

О.Г. Ершов,

старший преподаватель кафедры

гражданско-правовых дисциплин

Омской академии МВД РФ,

кандидат юридических наук

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 9, сентябрь 2011 г.