Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2014 г. N 18АП-3662/14

г. Челябинск

29 апреля 2014 г.

Дело N А47-12258/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Бабкиной С.А., Ершовой С.Д.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ахмадуллиной А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 20.02.2014 по делу N А47-12258/2013 (судья Калитанова Т.В.).

Муниципальное образование Асекеевский район Оренбургской области (далее - МО Асекеевский район Оренбургской области, истец) в лице администрации Асекеевского района, ИНН 6522003662, ОГРН 1025602369671, обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании с ответчика за счет казны Российской Федерации убытков в размере 2 594 149 руб. 95 коп.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 20.02.2014 исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска. Податель апелляционной жалобы указал на недоказанность совокупности элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Российскую Федерацию в лице Минфина России, в частности, противоправности поведения ответчика и нарушения его действиями (бездействием) прав истца.

По мнению Минфина России, суд неправильно применил Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23), ч. 4, 5, 6 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан), постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П; не применил подлежащие применению п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации и решения Совета депутатов Асекеевского района Оренбургской области, которыми утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников районных муниципальных учреждений Асекеевского района. Как указано в апелляционной жалобе, на момент вступления в законную силу Закона N 122-ФЗ муниципальные бюджетные учреждения здравоохранения находились в ведении МО Асекеевский район Оренбургской области, полностью финансировались из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников сохранилась за администрацией указанного муниципального образования; затраты, связанные с предоставлением льгот, являются расходными обязательствами муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию медицинских учреждений, расположенных в Асекеевском районе, не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может. Средства на предоставление льгот в бюджете муниципального образования не в полном объеме, но выделялись.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация Асекеевского района указала на несостоятельность изложенных в ней доводов, просила решение суда ввиду его законности и обоснованности оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации в сети Интернет на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, представителей в судебное заседание не направили. От истца поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

В соответствии со ст. 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ходатайство удовлетворено, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие сторон.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с декабря 2012 г. по 12 сентября 2013 г., вступившими в законную силу, с администрации МО Асекеевский район Оренбургской области в пользу 114 физических лиц - медицинских и фармацевтических работников муниципального бюджетного учреждения здравоохранения "Асекеевская центральная районная больница", проживающих на территории муниципального образования, взыскано 2 594 149 руб. 95 коп. в счет возмещения расходов по оплате жилья с освещением и отоплением за различные периоды времени, начиная с января 2010 г.

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, не исполнила обязанность по компенсации таких льгот, в связи с чем МО Асекеевский район Оренбургской области расходы по исполнению названных судебных актов понесены за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков, связанных с исполнением названных судебных решений, в размере выплаченной суммы денежных средств - 2 594 149 руб. 95 коп.

Удовлетворяя требования муниципального образования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии Законом N 122-ФЗ ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В целях реализации указанного закона Советом депутатов МО Асекеевский район Оренбургской области приняты: решение от 21.01.2005 N 10 "О мерах по социальной поддержке отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Асекеевского района", которым определены меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу, в том числе медицинским работникам (врачам и среднему медицинскому персоналу), в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение за счет средств муниципального бюджета (т. 2, л.д. 47-50); постановление от 22.03.2007 N 74 и решение от указанной даты (т. 2, л.д. 41-46).

Судами общей юрисдикции при вынесении решений о взыскании с истца денежных средств в счет компенсации расходов физических лиц (медицинских работников) по оплате за наем жилья с освещением и отоплением было установлено, что сумма денежных средств на компенсацию расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, выделена местным бюджетом в недостаточном размере.

При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Из разъяснений, изложенных в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно п. 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

С МО Асекеевский район Оренбургской области в пользу медицинских работников взыскано 2 594 149 руб. 95 коп. в счет компенсации понесенных ими расходов по оплате коммунальных услуг. Указанная сумма была взыскана с истца в связи с передачей муниципальному образованию полномочий Российской Федерации по предоставлению соответствующих льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, и отсутствием необходимых финансовых средств на обеспечение указанных льгот, подлежащих выделению из федерального бюджета.

МО Асекеевский район Оренбургской области за счет собственных средств понесло расходы в результате исполнения судебных актов (т. 1, л.д. 26-59).

При этом из материалов дела не усматривается выделение истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в связи с чем выплаченные истцом денежные средства физическим лицам - потребителям коммунальных услуг, имеющим право на компенсацию понесенных расходов, являются его убытками.

Принимая во внимание изложенное, учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд апелляционной инстанции полагает верным вывод суда о возложении обязанности по компенсации убытков на Российскую Федерацию.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов, необходимых для взыскания с ответчика убытков не доказана, подлежит отклонению. Данный довод обоснованно отклонен судом первой инстанции, указавшим, что Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот.

Вывод суда о наличии у Российской Федерации расходного обязательства по финансированию льгот, предоставленных медицинским работникам, является правильным. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации. Обязанность по предоставлению денежных средств местным бюджетам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

В связи с вышеизложенным доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права. Судом первой инстанции дана верная оценка обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ответчика не имеется, судебный акт отмене не подлежит, является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 20.02.2014 по делу N А47-12258/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.М. Столяренко

Судьи

С.А. Бабкина С.Д. Ершова