Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2014 г. N 04АП-1802/14

г. Чита

7 мая 2014 г.

Дело N А19-9909/08-62 Дело N А19-17624/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 6 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 7 мая 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Виляка О.И.,

судей Ячменёва Г.Г., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Е.Н., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Бесменова Андрея Борисовича на определение Арбитражного суда Иркутской области от 4 марта 2014 года о прекращении производства по делу N А19-17624/2013 по заявлению индивидуального предпринимателя Бесменова Андрея Борисовича (ОГРНИП 310385034100172) к Думе Уриковского муниципального образования (ОГРН 1053827058010, ИНН 3827020425, адрес места нахождения: Иркутская область, Иркутский район, с. Урик, ул. Лунина, д. 1) о признании проекта генерального плана Уриковского муниципального образования несоответствующим статье 5 Федерального закона от 29.12.2007 N 264- ФЗ "О развитии сельского хозяйства" и статье 6 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", об обязании принять решение о подготовке предложений о внесении в проект генерального плана изменений,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства сельского хозяйства Иркутской области (ОГРН 1083808001133, ИНН 3808172221; адрес места нахождения: г. Иркутск, ул. Горького, д. 31),

(суд первой инстанции: Сонин А.А.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от индивидуального предпринимателя: Бесменов Андрей Борисович, паспорт;

от Думы Уриковского муниципального образования: не было (извещена);

от Министерства сельского хозяйства Иркутской области: не было (извещено)

и установил:

Индивидуальный предприниматель Бесменов Андрей Борисович (далее - Бесменов А.Б., предприниматель) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, дважды уточненным в порядке статьи 49 АПК Российской Федерации (л.д. 30 и 49), к Думе Уриковского муниципального образования (далее - Дума) о признании проекта генерального плана Уриковского муниципального образования несоответствующим статье 5 Федерального закона от 29.12.2007 N 264- ФЗ "О развитии сельского хозяйства" и статье 6 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", об обязании принять решение о подготовке предложений о внесении в проект генерального плана изменений.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство сельского хозяйства Иркутской области (далее - Министерство).

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 4 марта 2014 года производство по делу прекращено. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку проект генерального плана не является ни решением, ни ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, Бесменов А.Б. обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, указывая, что по смыслу части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) в судебном порядке можно оспаривать как действующий (утвержденный) генеральный план, так и его проект. Предприниматель обращает внимание суда на то, что в силу положений части 3 статьи 151 АПК Российской Федерации при оставлении обжалуемого определения в силе он не сможет оспорить в суде утвержденный генеральный план.

Думой и Министерством письменные отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Дума и Министерство в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200273501067 и 67200273501074, телефонограммами от 23 апреля 2014 года, отчетом об отправке служебной информации по электронной почте от 21 апреля 2014 года, а также отчетом о публикации 23 апреля 2014 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети Интернет (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако своих представителей в судебное заседание не направили, при этом от Министерства поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя.

На основании части 2 статьи 200 АПК Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, заслушав доводы предпринимателя Бесменова А.Б., изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Бесменов А.Б. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя 7 декабря 2010 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер индивидуального предпринимателя 310385034100172 (л.д. 10).

Предпринимателю на праве собственности принадлежит нежилое здание общей площадью 711,1 кв.м., расположенное по адресу: Иркутская область, Иркутский район, д. Грановщина, ул. Майская, 26. Право собственности зарегистрировано в установленном законом порядке, что подтверждается соответствующим свидетельством 38 АД 938001 от 19 декабря 2012 года (л.д. 13).

Решением Думы Уриковского муниципального образования от 27 декабря 2012 года N 55-252/дсп утвержден Генеральный план Уриковского муниципального образования.

Названный нормативный правовой акт был оспорен предпринимателем Бесменовым А.Б. в Арбитражном суде Иркутской области, решением которого от 9 декабря 2013 года по делу N А19-9903/2013 признан недействующим как противоречащий статье 28 Градостроительного кодекса.

В связи с отменой решения Думы Уриковского муниципального образования от 27 декабря 2012 года N 55-252/дсп "Об утверждении Генерального плана Уриковского муниципального образования" (по причине допущенных нарушений при подготовке и утверждении Генерального плана) предприниматель оспорил в арбитражном суде проект Генерального плана Уриковского муниципального образования (л.д. 30 и 49).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения производства по делу, исходя из следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса генеральные планы поселений являются документами территориального планирования муниципальных образований.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 2 статьи 18 Градостроительного кодекса).

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения определен статьей 24 Градостроительного кодекса.

В частности, данной статьей предусмотрено, что генеральный план поселения, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (части 1-3).

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8).

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 9).

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса (часть 11).

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения (часть 12).

Представительный орган местного самоуправления поселения с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (часть 13).

В пункте 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" разъяснено, что акты органов местного самоуправления об утверждении (принятии) генеральных планов поселений и (или) городских округов носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения (пункт 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58).

Из пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 1038-О-О следует, что картографические приложения к генеральному плану относятся к нормативным правовым актам.

Таким образом, акты органов местного самоуправления об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, включая картографические и иные приложения к ним, являются нормативными правовыми актами и подлежат оспариванию по правилам главы 23 АПК Российской Федерации.

В соответствии с частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Ссылаясь на данную норму, предприниматель считает, что он вправе оспорить в суде не только утвержденный генеральный план, но и проект генерального плана, поскольку им могут быть нарушены права и законные интересы.

Между тем, из части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса следует, что оспариванию в судебном порядке подлежит исключительно утвержденный генеральный план (как нормативный правовой акт), но не его проект.

Иными словами, законом установлен специальный способ защиты права - оспаривание в судебном порядке соответствующих положений уже утвержденного генерального плана (нормативного правового акта).

Аналогичная позиция выражена в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 мая 2008 по делу N А33-12470/07, постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 августа 2007 года по делу N А43-2809/2007-26-132 и постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 февраля 2014 года по делу N А56-21779/2013.

При этом, как правильно указал суд первой инстанции, закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей не допускает вмешательства судебных органов в деятельность представительных органов местного самоуправления. В частности, арбитражным судам не предоставлено право выносить решения, обязывающие представительный орган местного самоуправления тем или иным образом разрабатывать и принимать нормативные правовые акты по предметам ведения этого органа (в том числе по вопросам территориального планирования).

Оспариваемый предпринимателем проект генерального плана не может быть признан и ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию по правилам главы 24 АПК Российской Федерации.

По смыслу правовой позиции, выраженной в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

С учетом изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспоренный проект генерального плана сам по себе (без утверждения его в установленном порядке и придания ему тем самым признака нормативности) не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и законные интересы Бесменова А.Б. в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, проект генерального плана не подлежит оспариванию ни по правилам главы 23, ни в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в целях подготовки проекта Генерального плана Уриковского муниципального образования Иркутского района Иркутской области постановлением Администрации Уриковского муниципального образования от 3 февраля 2014 года N 81 было назначено проведение публичных слушаний по проекту такого Генерального плана, утвержден состав рабочей комиссии по организации проведения публичных слушаний, а также порядок представления предложений по изменениям и дополнениям в проект Генерального плана.

Указанное постановление и карта планируемого размещения объектов местного значения официально опубликованы в газете "Ангарские огни" N 4 (10285) от 7 февраля 2014 года (л.д. 55-56).

Таким образом, на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции проект Генерального плана находился в процессе корректировки, публичные слушания по проекту генерального плана, предусмотренные статьями 24 и 28 Градостроительного кодекса, были назначены на март 2014 года. То есть на момент обращения предпринимателя в арбитражный суд с заявлением Генеральный план Уриковского муниципального образования Иркутского района Иркутской области утвержден не был.

Как пояснил суду апелляционной инстанции Бесменов А.Б., не утвержден Генеральный план Уриковского муниципального образования и по состоянию на 6 мая 2014 года.

Довод предпринимателя о том, что прекращение производства по делу нарушает его право на судебную защиту в случае утверждения Генерального плана, суд апелляционной инстанции считает необоснованным по следующим причинам.

Согласно части 3 статьи 151 АПК Российской Федерации в случае прекращения производства по делу повторное обращение в арбитражный суд по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается.

Приведенное положение процессуального закона направлено на пресечение рассмотрения судами тождественных исков (между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям) и не может рассматриваться как нарушающее права и свободы человека (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2011 года N 319-О-О).

В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 октября 1996 года N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" разъяснено, что под предметом иска понимается материально-правовое требование истца к ответчику.

Предметом рассматриваемого заявления является признание незаконным проекта Генерального плана Уриковского муниципального образования.

В случае оспаривания предпринимателем в соответствии с частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса утвержденного Генерального плана Уриковского муниципального образования предмет иска (заявления) будет иной - Генеральный план данного муниципального образования (нормативный правовой акт).

Следовательно, рассматриваемый довод заявителя апелляционной жалобы основан на неправильном толковании положений части 3 статьи 151 АПК Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что предприниматель Бесменов А.Б. не лишен возможности защищать свои права и законные интересы и в досудебном порядке.

В частности, на основании статьи 28 Градостроительного кодекса правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства вправе участвовать в публичных слушаниях по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений. Таким правом предприниматель воспользовался, о чем сообщил суду.

Кроме того, частью 16 статьи 24 Градостроительного кодекса предусмотрено право заинтересованных физических лиц обращаться к главе местной администрации поселения с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании обжалуемый судебный акт отмене или изменению не подлежит.

При подаче апелляционной жалобы предпринимателем по чеку-ордеру от 3 апреля 2014 года (сертификат чека 50791880) уплачена государственная пошлина в сумме 200 рублей (л.д. 98), тогда как в соответствии с подпунктами 3 и 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации необходимо было уплатить 100 рублей. Следовательно, излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату предпринимателю из федерального бюджета.

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Иркутской области от 4 марта 2014 года о прекращении производства по делу N А19-17624/2013, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Иркутской области от 4 марта 2014 года о прекращении производства по делу N А19-17624/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Бесменову Андрею Борисовичу (ОГРНИП 310385034100172) из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 3 апреля 2014 года (сертификат чека 50791880) государственную пошлину в сумме 100 рублей, выдав справку.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

О.И. Виляк

Судьи

Г.Г. Ячменёв В.А. Сидоренко