Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2014 г. N 08АП-2748/14

Омск

08 мая 2014 г.

Дело N А46-14784/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 мая 2014 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания: Плехановой Е.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2748/2014) Министерства природных ресурсов и экологии Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 05.03.2014 по делу N А46-14784/2013 (судья Яркова С.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Окружная дорога" (ОГРН 1065506038828, ИНН 5506065795)

к Министерству природных ресурсов и экологии Омской области (ОГРН 1115543007359, ИНН 5504224070)

о признании незаконными и отмене постановления от 22.11.2013 N 1/94 о привлечении к административной ответственности

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: Тюменцев С.А. по доверенности от 22.11.2013; директор Ботов В.И. по протоколу N 5 от 12.03.2013;

от заинтересованного лица: Почекуева О.В. по доверенности N ИСХ-14,МПР-2034;

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Окружная дорога" (далее по тексту - ООО "Окружная дорога", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными и отмене постановления Министерства природных ресурсов и экологии Омской области (далее по тексту - заинтересованное лицо, Министерство) от 22.11.2013 N 1/94.

Решением Арбитражного суда Омской области от 05.03.2014 по делу N А46-14784/2013 заявленные требования ООО "Окружная дорога" были удовлетворены, постановление Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 22.11.2013 N 1/94 о назначении наказания признано незаконным и отменено.

В обоснование судебного акта указано, что материалами дела не доказано событие административного правонарушения, так как контрольные мероприятия проведены в отсутствие понятых; предоставленная заявителю площадь земельного участка не соответствует площади земельного участка, указанному в договоре аренды, что не позволяет идентифицировать местонахождение занимаемого земельного участка и делает недоказанным то, что общество является лицом, ответственным за содержание участка, на котором были обнаружены отходы; главный специалист Министерства Щербаков А.В. проводил контрольные мероприятия, он же составил протокол об административном правонарушении, что исключает возможность рассмотрения им дела об административном правонарушении.

Министерство природных ресурсов и экологии Омской области, не оспаривая резолютивную часть решения и выводы суда в части недоказанности события административного правонарушения, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, исключив из мотивировочной части решения выводы суда о недопустимости рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, вынесшим ранее протокол об административном правонарушении.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает на наличие у Министерства и его специалистов полномочий по осуществлению экологического надзора, что предоставляет данным должностным лицам как полномочия на составление протокола, так и полномочия на привлечение к административной ответственности.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Окружная дорога" просит оставить решение суда без изменения, указывая на то, что должностные лица, на рассмотрение которых передано дело об административном правонарушении, не могут рассматривать дело в случае, если эти лица лично, прямо или косвенно заинтересованно в разрешении дела; Щербаков А.В. при рассмотрении дела был прямо заинтересован дать материалам (доказательствам) нужную оценку.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы апелляционной жалобы, представители заявителя - доводы отзыва.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства. На основании распоряжения Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 02.10.2013 N 590-РП в отношении заявителя в период с 08.10.2013 по 10.10.2013 проведена внеплановая проверка соблюдения требований природоохранного законодательства на арендуемом обществом земельном участке с кадастровым номером 55:36:15 01 10:323.

По результатам проверки 10.10.2013 составлен акт N 590-РП, в котором зафиксировано, что в ходе производственной деятельности ООО "Окружная дорога" образуются следующие виды отходов производства и потребления различных классов опасности (код вид отходов): гофрокартон (18710103 01 00 5), масла отработанные (54100202 02 03 3), покрышки с тканевым кордом (отработанные) (57500203 13 00 4), обрезки пиломатериалов, пропитанные маслами (17120800 01 01 4), обрезки металлолома (35100000 00 00 0), битое стекло (31400802 01 99 5). Класс опасности перечисленных отходов обществом не определён, паспорта на опасные отходы не составлены, свидетельства о классе опасности не получены; обучение по программе "Профессиональная подготовка лиц на работу с отходами I-IV класса опасности" должностными лицами, допущенными к обращению с отходами I класса опасности не пройдено; порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами на предприятии не разработан, учёт и отчётность в области обращения с отходами не ведётся; отсутствуют лица, имеющие профессиональную подготовку, подтверждённую свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I- IVкласса опасности; порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами отсутствует, с органами исполнительной власти субъекта РФ не согласован; паспорта на опасные отходы: гофрокартон, масла отработанные, покрышки с тканевым кордом (отработанные), обрезки пиломатериалов, пропитанные маслами, обрезки металлолома, битое стекло, отсутствуют.

По результатам проверки должностным лицом Министерства в рамках предоставленных полномочий в отношении общества был составлен протокол об административном правонарушении от 10.10.2013 N 1/94.

22.11.2013 главный специалист управления государственного экологического надзора Министерства природных ресурсов и экологии Омской области государственный инспектор в области охраны окружающей среды Омской области Щербаков А.В. в присутствии законного представителя общества, рассмотрев дело об административном правонарушении, вынес постановление N 1/94, которым ООО "Окружная дорога" было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Полагая означенное постановление незаконным и необоснованным, ООО Окружная дорога" обратилось в Арбитражный суд Омской области с настоящим заявлением.

05.03.2014 Арбитражным судом Омской области принято решение, которое обжаловано в апелляционном порядке в части, оговоренной в апелляционной жалобе.

Согласно пункту 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку возражений от лиц, участвующих в деле, заявлено не было, суд апелляционной инстанции проверяет решение в части включения в мотивировочную часть решения выводы суда о недопустимости рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, вынесшим ранее протокол об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считает, что оно подлежит изменению в оспариваемой части исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Как было указано выше, ООО "Окружная дорога" было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях.

Статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях установлена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Объективной стороной состава данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении конкретных экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Из постановления о назначении административного наказания от 22.02.2013 N 1/94 следует, что заявитель осуществляет деятельность по обращению с отходами, при этом, класс опасности перечисленных отходов обществом не определён, паспорта на опасные отходы не составлены, свидетельства о классе опасности не получены, обучение по программе "Профессиональная подготовка лиц на работу с отходами I-IV класса опасности" должностными лицами, допущенными к обращению с отходами I класса опасности, не пройдено, порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами на предприятии не разработан, учёт и отчётность в области обращения с отходами не ведётся.

Министерство природных ресурсов и экологии Омской области, не оспаривая резолютивную часть решения и выводы суда в части недоказанности события административного правонарушения, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, исключив из мотивировочной части решения выводы суда о недопустимости рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, вынесшим ранее протокол об административном правонарушении.

ООО "Окружная дорога" считает указанный вывод суда соответствующим материалам дела, поскольку Щербаков А.В. был лично заинтересован в исходе дела.

Суд апелляционной инстанции считает, что главный специалист Министерства природных ресурсов и экологии Омской области Щербаков А.В. имел полномочия как на составление протокола об административном правонарушении, так и на привлечение юридического лица к административной ответственности по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса.

В статье 23.29 Главы 23 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях указано, что органы, осуществляющие государственный экологический контроль, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 статьей 7.6, частью 1 статьи 7.11, статьями 8.1, 8.2, 8.4 - 8.6, частями 1, 2, 4 статьи 8.13, частью 1 статьи 8.14, статьями 8.15, 8.18, 8.19, 8.21 - 8.23, частями 2 и 3 статьи 8.31, статьями 8.33 - 8.36, частью 3 статьи 8.37, статьями 8.39, 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях.

При этом из содержания статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях следует, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанные в настоящей статье ниже (часть 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях).

Таким образом, составлять протоколы об административном правонарушении могут только органы, осуществляющие экологический надзор, а привлекать к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имеют право как органы, осуществляющие государственный экологический контроль, так и иные органы, названные в статье части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях.

При этом, как обоснованно указывает податель апелляционной жалобы, согласно Указу Губернатора Омской области от 24.01.2011 N 8 "О создании Министерства природных ресурсов и экологии Омской области и мерах по совершенствованию деятельности отдельных органов исполнительной власти Омской области" Министерство является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области в сферах охраны окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления.

Согласно подпункту 1 пункта 12 Указа Губернатора Омской области от 24.01.2011 N 8 Министерство осуществляет региональный государственный экологический надзор.

При осуществлении своих функций Министерство вправе привлекать лиц к административной ответственности в соответствии с федеральным и областным законодательством (подпункт 10 пункта 19 Указа Губернатора Омской области от 24.01.2011 N 8).

Постановлением Правительства Омской области от 08.02.2012 N 23-п "Об организации и осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории Омской области" в качестве органа исполнительной власти Омской области, уполномоченного в соответствии с законодательством на осуществлении регионального государственного экологического надзора, определено Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (подпункт 9 пункт 1 Постановления).

Следовательно, Министерство природных ресурсов и экологии Омской области могло, как составлять протоколы об административном правонарушении по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях, так и в числе иных органов привлекать к административной ответственности по данному составу как орган, осуществляющий экологический надзор.

При этом часть 2 статьи 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях предусматривает, что рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) главный государственный инспектор Российской Федерации по охране природы, его заместители;

2) старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;

3) государственные инспектора Российской Федерации по охране природы;

4) главные государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности, их заместители;

5) старшие государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;

6) государственные инспектора Российской Федерации по охране природы в зоне своей деятельности;

7) главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы, их заместители;

8) старшие государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;

9) государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране природы;

10) главные государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;

11) государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды.

В соответствии с пунктом 1 Административного регламента проведения проверок при осуществлении государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 22.04.2011 N 14, он определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении проверок.

Согласно пункт 5 Административного регламента проведения проверок при осуществлении государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) проверки осуществляются должностными лицами Министерства, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды Омской области.

В пункте 80 главы 13 Административного регламента отражено, что протокол об административном правонарушении составляется государственным инспектором в случае выявления в результате проверки административного правонарушения, предусмотренного Кодексом.

В соответствии с пунктом 87 Административного регламента проведения проверок при осуществлении государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) дела об административных правонарушениях в соответствии со статьей 23.29 Кодекса рассматривают государственные инспекторы Министерства.

Таким образом, Административный регламент проведения проверок при осуществлении государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) определил, что составление протоколов и привлечение к административной ответственности органом экологического надзора осуществляется государственными инспекторами Министерства как одной из категорий должностных лиц уполномоченного органа, названным в части 2 статьи 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях.

Перечень должностных лиц Министерства, которые вправе рассматривать административные дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от 29 марта 2011 N 1.

Согласно пункту 4 данного перечня в него включены начальник центрального сектора, главные и ведущие специалисты центрального и межрайонного секторов управления государственного экологического контроля Министерства ресурсов и экологии Омской области, которые по должности являются государственными инспекторами Министерства.

Щербаков А.В., находится в должности главного специалиста управления государственного экологического надзора Министерства, т.е. является согласно данному Перечню государственным инспектором Министерства и лицом, уполномоченным рассматривать административные дела и составлять протоколы об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованным утверждение суда первой инстанции, со ссылкой на Определении Конституционного суда Российской Федерации от 16.07.2013 N 1180-О, о том, что должностное лицо проводившее проверку и составившее протокол является заинтересованным в исходе дела и не может привлекать к административной ответственности.

Как следует из Определения Конституционного суда Российской Федерации от 16.07.2013 N 1180-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рябинина Дениса Александровича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25.1, статьями 25.6 и 25.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" статьи 25.6 и 25.12 кодекса Российской Федерации не предполагают участия в деле должностного лица (в том числе в качестве свидетеля), если оно лично, прямо или косвенно, заинтересовано в его разрешении. Если же такая заинтересованность имеется, то в силу названного кодекса должностное лицо обязано заявить самоотвод (пункт 2 части 1 статьи 29.2 и часть 1 статьи 29.3). Кроме того, если усматривается заинтересованность должностного лица в том или ином разрешении дела, то ему может быть заявлен отвод со стороны лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 29.3).

Из приведённых законоположений, как верно указал суд первой инстанции, следует, что законодательство об административных правонарушениях исключает возможность рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, заинтересованным в его разрешении. Это означает, что лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, не может являться его участником и обладать каким-либо иным процессуальным статусом, в том числе выступать свидетелем по данному делу.

Однако, из указанного выше вовсе не следует, что законодательство об административных правонарушениях исключает возможность рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, проводившим проверку или составлявшим протокол об административном правонарушении.

Напротив, как было выше сказано, пункт 1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях прямо устанавливает, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Доказательств того, что Щербаков А.В. являлся каким-либо иным участником административного дела и обладал каким-либо иным процессуальным статусом, в том числе выступал свидетелем по данному делу, материалы дела не содержат.

Довод ООО "Окружная дорога" о том, что Щербаков А.В. при рассмотрении дела был прямо заинтересован дать материалам (доказательствам) нужную оценку, т.е. был заинтересован в исходе дела, является предположительным и голословным, не подтвержденным никакими материалами дела.

Кроме того, как верно указал податель апелляционной жалобы в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 24.10.2013 N 1551-О отражено, что в соответствии с частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях лицо, привлекаемое к административной ответственности вправе заявлять ходатайства (заявления), которые хотя и не предполагают обязательного удовлетворения, но подлежат разрешению в ходе производства по делу об административном правонарушении с вынесением мотивированного определения (статьи 24.4, 25.1, 29.12 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях).

Однако, как следует из материалов административного дела о привлечении ООО "Окружная дорога" к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях, ходатайств об отводе лица, рассматривающего административное дело, и передаче дела на рассмотрение другому должностному лицу, полномочному рассматривать дела об административном правонарушениях, обществом не было заявлено.

Следовательно, выводы суда об исключении возможности рассмотрения Щербаковым А.В. дела об административном правонарушении по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях, совершенное обществом, по основанию составления главным специалистом протокола об административном правонарушении, необъективны и не подтверждены требованиями действующего законодательства.

Наделение должностных лиц, осуществляющих государственный региональный надзор полномочиями государственных инспекторов в обязанности которых входит составление протоколов, также, как и наделение должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правоотношениях не может расцениваться как личная, прямая либо косвенная заинтересованность в разрешении дела.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает необоснованным вывод суда о недопустимости рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, вынесшим ранее протокол об административном правонарушении.

При названных обстоятельствах суд апелляционной инстанции исходит из того, что дело подлежит изменению, из мотивировочной части решения исключается вывод о недопустимости рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, вынесшим ранее протокол об административном правонарушении.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктом 1 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Омской области удовлетворить, решение Арбитражного суда Омской области от 05.03.2014 по делу N А46-14784/2013 изменить, исключив из мотивировочной части решения выводы суда о недопустимости рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, вынесшим ранее протокол об административном правонарушении.

В остальной части оставить решение Арбитражного суда Омской области от 05.03.2014 по делу N А46-14784/2013 без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.А. Сидоренко