Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2014 г. N 18АП-3387/14

г. Челябинск

12 мая 2014 г.

Дело N А07-22515/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 мая 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Ивановой Н.А., Толкунова В.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Свистун Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.01.2014 по делу N А07-22515/2012 (судья Боброва С.А.).

В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 28.04.2014 по 30.04.2014. Резолютивная часть постановления объявлена 30.04.2014.

Муниципальное унитарное предприятие "Гостиница "Актау" городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - заявитель, гостиница, МУП "Гостиница "Актау", предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан (далее-административный орган, Министерство, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене постановления N 475 от 10.12.2012 о привлечении заявителя к административной ответственности по ст.8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также о признании недействительным предписания N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.01.2014 заявленные требования муниципального унитарного предприятия "Гостиница "Актау" городского округа город Уфа Республики Башкортостан удовлетворены частично.

Постановление Уфимского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан N 475 от 10.12.2012 о привлечении заявителя к административной ответственности по ст.8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признано незаконным и отменено.

Помимо этого, суд признал недействительным предписание Уфимского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012 в части пункта 1.

В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказано.

Суд взыскал с Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан в пользу муниципального унитарного предприятия "Гостиница "Актау" городского округа город Уфа Республики Башкортостан судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции в размере 2 000 (две тысячи) рублей.

Не согласившись с принятым решением в части признания недействительным пункта 1 предписания Уфимского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012 и взыскания с Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан в пользу муниципального унитарного предприятия "Гостиница "Актау" городского округа город Уфа Республики Башкортостан судебных расходов по оплате государственной пошлины в сумме 2 000 руб., административный орган (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловал решение суда в указанной части в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.

В обоснование своей позиции, изложенной в апелляционной жалобе, её податель указывает на несоответствие обстоятельствам дела и ст. 26 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" вывода суда первой инстанции об отсутствии у гостиницы обязанности по осуществлению производственного контроля в области обращения с отходами, поскольку МУП "Гостиница "Актау" осуществляет накопление отходов в местах (на площадках), обустроенных для целей накопления отходов и их дальнейшей передачи специализированным организациям. Факт накопления отходов установлен на основе анализа договора N 225/ПРТ от 01.12.2011, заключенного с МУП "Спецавтохозяйство по уборке города", а также отражён в акте от 06.12.2012 N 262 РЭ, составленном инспектором в ходе проверки.

Осуществление деятельности по накоплению отходов апеллянт считает достаточным основанием для возложения на заявителя обязанности по осуществлению производственного контроля.

Ссылку гостиницы на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу N А 33-111/2011 Министерство считает необоснованной, поскольку в ходе рассмотрения надзорной жалобы по данному делу были установлены иные фактические обстоятельства.

Кроме того, податель апелляционной жалобы считает неправомерным взыскание с него судебных расходов по оплате государственной пошлины, поскольку от уплаты государственной пошлины Министерство освобождено.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет - сайте.

До начала судебного заседания от заявителя и заинтересованного лица поступили письменные ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей, которые судом апелляционной инстанции удовлетворены в порядке ст. 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании ст. ст. 123,156, 159, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещённых о времени и месте её рассмотрения и заявивших ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей.

В соответствии с ч. 5 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, истолкованной применительно к пункту 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", законность и обоснованность решения проверяются апелляционным судом исключительно в обжалуемой административным органом части, то есть в части признания недействительным пункта 1 предписания Уфимского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012 и взыскания с Министерства судебных расходов по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции, поскольку со стороны заявителя не поступило возражения против пересмотра решения в указанной части.

Проверив законность и обоснованность решения суда в обжалуемой административным органом части в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей апелляционного суда не находит оснований для отмены или изменения судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего:

Из материалов дела следует, что основанием для вынесения оспариваемого предписания явились результаты проведённой Уфимским территориальным управлением Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан на основании распоряжения N 01-18/262 от 15.11.2012 (т. 1 л.д. 74,75) плановой выездной проверки МУП "Гостиница "Актау" по соблюдению обязательных требований в области охраны окружающей среды, в ходе которой административным органом был выявлен ряд нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользования, а именно:

1.несоблюдение экологических требований при эксплуатации предприятия, сооружений или иных объектов, выразившееся в том, что предприятием не согласован порядок производственного контроля в области обращения с отходами в соответствии с требованиями действующего законодательства, чем нарушена ст. 26 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления";

2.невнесение в установленные сроки платежей за негативное воздействие на окружающую среду, чем нарушены ст. 16 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" и ст. 23 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".

По результатам проверки составлен акт проверки N 262 РЭ от 06.12.2012, в котором зафиксированы выявленные нарушения (т. 1 л.д. 76-81) и вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела предписание N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012 (т. 1 л.д. 101,102).

Помимо этого, по результатам проверки административным органом было возбуждено производство по делу об административном правонарушении, составлен протокол об административном правонарушении N 262 РЭ от 06.12.2012 и вынесено постановление о назначении административного наказания N 475 от 10.12.2012 по ст.8.41 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в виде взыскания штрафа в размере 50 000 руб. (т. 1 л.д. 93-97,103-108). Однако, предметом пересмотра на стадии апелляционного производства законность и обоснованность постановления о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения не является.

Заявитель оспорил предписание и постановление о привлечении к административной ответственности в судебном порядке.

Удовлетворяя требования заявителя в части и признавая недействительным пункт 1 предписания Уфимского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012, суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии у гостиницы обязанности по согласованию порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами в установленном законодательством порядке, поскольку она не осуществляет деятельность по обращению с отходами в смысле, придаваемом этому понятию ст.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Выводы суда первой инстанции в данной части являются неверными, однако, они не привели к принятию неверного решения.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) под негативным воздействием на окружающую среду понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, под которым понимается состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью; под требованиями в области охраны окружающей среды - предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Статьями 65,67,68 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что в Российской Федерации осуществляется государственный надзор, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды (пункт 1 статьи 67 Закона об охране окружающей среды).

В пункте 1 статьи 26 Закона об отходах производства и потребления установлено, что юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.

В силу пункта 2 указанной нормы права порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.

Таким образом, обязанность по осуществлению производственного контроля и определению порядка его осуществления возложена данной нормой права на юридических лиц, осуществляющих любую деятельность в области обращения с отходами, а не только специализированную деятельность по их размещению.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Под накоплением отходов как одним из видов обращения с ними понимается временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

В рассматриваемой ситуации материалами дела подтверждено, что гостиница на своей территории накапливала отходы, образующиеся в результате её производственной деятельности.

Пунктами 3.1.2. договоров на планово-регулярное транспортирование и размещение отходов производства и потребления N 785 от 30.12.2009, N 451 от 15.12.2010, договора N 255/ПРТ от 01.12.2011 в обязанности МУП "Гостиница "Актау" вменено обеспечение накопления, временного хранения и подготовки отходов к отгрузке согласно установленным лимитам в стандартных контейнерах, на специально оборудованных, в соответствии с правилами технической эксплуатации жилищного фонда, площадках, с целью обеспечения их безопасной погрузки в спецтранспорт (т. 1 л.д. 27-33).

Доказательственная база в части, касающейся деятельности гостиницы по обращению с отходами, в суде первой инстанции не собрана в полном объёме (отсутствуют документы об инвентаризации отходов, паспорта на них, журнал учёта отходов, соответствующие инструкции и доказательства осуществления производственного контроля).

Вместе с тем, в ходе проверки был составлен акт N 262 РЭ от 06.12.2012, в котором подробно описана деятельность гостиницы по обращению с отходами (т. 1 л.д. 76-81). Данный акт подписан представителем МУП "Гостиница "Актау" Ф.Ф. Хисамутдиновым без возражений, в связи с чем суд апелляционной инстанции принимает его в качестве относимого и допустимого доказательства по делу с позиций ст. ст. 67,68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из акта проверки следует, что в гостинице был организован учёт движения отходов, осуществлялось раздельное накопление отходов, на все отходы, образующиеся в процессе осуществления деятельности гостиницы, были разработаны и утверждены инструкции, регламентирующие работу по безопасному обращению с опасными отходами, проведена инвентаризация отходов, разработаны паспорта на них, представлялась отчётность по форме 2-ТП.

Перечисленные обстоятельства подтверждают осуществление предприятием деятельности по накоплению образующихся в процессе его деятельности отходов до их передачи специализированной организации для последующего их вывоза и размещения.

Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 июля 2011 года N 709/11 и от 2 октября 2012 года N 4973/12, в связи с чем изложенный в решении суда первой инстанции вывод о том, что в деле отсутствуют доказательства осуществления гостиницей деятельности по накоплению отходов противоречит фактическим обстоятельствам дела и подлежит исключению из мотивировочной части решения.

Поскольку накопление отходов в силу ст. 1 Закона об отходах производства и потребления является одним из видов деятельности по обращению с ними, у гостиницы имеется обязанность по осуществлению производственного контроля.

В этой части суд апелляционной инстанции признаёт обоснованными доводы подателя апелляционной жалобы.

В этой связи ссылка заявителя и суда первой инстанции на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 13.03.2012 N 15331/11 является необоснованной, поскольку в данном постановлении речь шла об иных обстоятельствах дела: муниципальное учреждение, занимающее помещение в жилом многоквартирном доме, периодически помещало бытовой мусор, образующийся в процессе его деятельности, в контейнеры на площадках, организованных и эксплуатирующихся управляющей организацией, в то время, как в рассматриваемой ситуации гостиница накапливает мусор самостоятельно до его передачи специализированной организации в целях последующего вывоза на полигон твёрдых бытовых отходов.

Вместе с тем, неверные выводы суда первой инстанции относительно отсутствия доказательств осуществления МУП "Гостиница "Актау" деятельности по накоплению отходов в рассматриваемой ситуации не привели к принятию неверного решения, поскольку пункт 1 оспариваемого предписания, по мнению коллегии судей апелляционного суда, не отвечает критерию исполнимости.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определённости и создаёт потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Пунктом 1 предписания N 262 РЭ об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 06.12.2012 на гостиницу возложена обязанность в срок до 01.02.2013 согласовать порядок производственного контроля в области обращения с отходами в установленном законодательством порядке.

Между тем, согласование порядка производственного контроля в области обращения с отходами является двусторонним действием и не зависит исключительно от поведения заявителя.

Обязанность гостиницы по исполнению п.п. 1, 2 ст. 26 Закона об отходах производства и потребления оканчивается установлением порядка производственного контроля и представлением его на согласование в уполномоченные органы.

В акте проверки отмечено, что МУП "Гостиница "Актау"" на момент проверки разработан порядок производственного контроля в области обращения с отходами, который не согласован в установленном порядке.

Из данного акта проверки N 262 РЭ от 06.12.2012 также следует, что производственный контроль заявителем фактически осуществляется: назначено ответственное лицо по обращению с отходами производства и потребления - инженер 2 категории Хисамутдинов Ф.Ф., а также ответственное лицо за сбор и передачу отходов производства и потребления - сантехник Бикмаев Р.А.

Хисамутдинов Ф.Ф. повышал квалификацию по программе: "Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами" в ЧОУ Учебный центр "СтройЭнергоМонтажСервис", удостоверение регистрационный номер 39448 от 2012.

В данном акте указано, что в 2011 году предприятием проведена инвентаризация отходов, их паспортизация, гостинице выдан документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 20.06.2012 N 0341-12 сроком действия до 25.03.2017; организован учёт движения отходов; ведётся соответствующий журнал; на все отходы, образующиеся на предприятии, разработаны и утверждены инструкции по безопасному обращению с ними; заключены договоры на вывоз и размещение отходов со специализированными организациями; представляется статистическая отчётность по форме 2-ТП.

Следовательно, порядок производственного контроля гостиницей фактически определён согласно п.п. 1,2 ст. 26 Закона об отходах производства и потребления, производственный контроль в области обращения с отходами осуществляется должным образом.

Указания на необходимость передачи гостиницей порядка производственного контроля в уполномоченные органы для согласования в определённый срок в предписании не содержится.

Обязанность по согласованию разработанного порядка производственного контроля в силу п. 2 ст. 26 Закона об обращении с отходами производства и потребления возложена на федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией), из чего следует, что заявитель не может исполнить данную обязанность самостоятельно, в одностороннем порядке.

Таким образом, действия гостиницы по исполнению спорного пункта 1 предписания по сути обусловлены действиями органов исполнительной власти Российской Федерации или её субъектов по согласованию порядка производственного контроля, что противоречит назначению предписания как ненормативного правового акта, содержащего указание на совершение обязанным лицом тех действий, которые отнесены к его компетенции и для совершения которых у него имеется реальная возможность.

Принимая во внимание отсутствие установленных законодательством требований к содержанию порядка производственного контроля и срокам его согласования, а также исходя из того, что административным органом в ходе проверки не установлено несоответствие разработанных гостиницей документов, с учётом особенностей и условий осуществляемой ей деятельности в области обращения с отходами, требованиям природоохранного законодательства, коллегия судей апелляционного приходит к выводу о наличии оснований для признания пункта 1 оспариваемого предписания недействительным по мотиву его неисполнимости.

Довод апеллянта о необоснованном взыскании с него судебных расходов по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции отклоняется коллегией судей апелляционного суда как основанный на неверном толковании норм материального права, поскольку Налоговый кодекс РФ не урегулировал вопрос, при котором лицо, обратившееся в арбитражный суд, понесло судебные расходы, а проигравшей стороной является лицо, в силу Налогового кодекса РФ освобождённое от уплаты государственной пошлины.

Норма, согласно которой возмещение государственной пошлины должно производиться из федерального бюджета, также отсутствует, в связи с чем в таком случае следует руководствоваться общими положениями главы 9 Арбитражного процессуального кодекса РФ, где в статье 110 указано, что судебные расходы, понесённые лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другой стороны, что также соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в информационном письме от 13.03.2007 N 117 "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации".

Таким образом, предоставленное Налоговым кодексом Российской Федерации Министерству освобождение от уплаты государственной пошлины в федеральный бюджет не означает освобождения от возмещения выигравшей стороне судебных расходов по оплате государственной пошлины в порядке ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку заявителем при обращении в суд фактически были понесены судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 2 000 руб., суд первой инстанции обоснованно взыскал фактически понесённые заявителем судебные расходы по оплате государственной пошлины с Министерства как с проигравшей стороны.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учётом изложенного, суд апелляционной инстанции считает возможным оставить без изменения решение суда в обжалуемой части, апелляционную жалобу -без удовлетворения.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривается, поскольку податель апелляционной жалобы от её уплаты освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.01.2014 по делу N А07-22515/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Малышева

Судьи

Н.А. Иванова В.М. Толкунов