Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2014 г. N 14АП-2991/14

г. Вологда

21 мая 2014 г.

Дело N А44-5880/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 21 мая 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Шадриной А.Н., судей Зориной Ю.В. и Романовой А.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мельничук И.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 26 февраля 2014 года по делу N А44-5880/2013 (судья Янчикова Н.В.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Городское пассажирское автотранспортное предприятие" (ОГРН 1125321001431, далее - Общество) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636) и Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (ОГРН 1025300788094) убытков, возникших в результате перевозки отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по единым социальным проездным билетам (далее - ЕСПБ) по территории Новгородской области в общей сумме 167 616 руб. 36 коп., из них 88 376 руб. 36 коп. за счет казны Российской Федерации, 79 240 руб. за счет казны Новгородской области (с учетом уточнения исковых требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен Департамент транспорта и связи Новгородской области.

Решением от 26 февраля 2014 года исковые требования удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества взысканы убытки в размере 88 376 руб. 36 коп., а также 3178 руб. 54 коп. в возмещение расходов по уплате госпошлины. С Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области за счет средств казны Новгородской области в пользу Общества взысканы убытки в размере 79 240 руб., а также 2849 руб. 95 коп. в возмещение расходов по уплате госпошлины.

Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации с решением суда не согласилась, обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просит его отменить. Доводы жалобы сводятся к следующему. В соответствии с пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) расходы транспортных предприятий, связанные с установлением льгот или преимуществ для отдельных категорий граждан, подлежат возмещению за счет средств соответствующего бюджета публично-правового образования, нормативным правовым актом которого установлена данная льгота или преимущество. С 2005 года на федеральном уровне в рамках обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан имеются лишь нормы, регламентирующие порядок перечисления денежных средств между публично-правовыми образованиями. При этом, указанные нормы не регулируют отношения с транспортными организациями, а также отношения по предоставлению гражданам льготного проезда. Указанные нормы регулируют лишь отношения в рамках межбюджетных правоотношений, в которых истец, являясь коммерческой организацией, не участвует. С 2005 года был изменен механизм обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан. В соответствии с Постановлением Администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области" из областного бюджета предоставляются субсидии организациям автомобильного транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области. В соответствии с утвержденным Порядком Департамент транспорта и связи Новгородской области, как главный распорядитель средств областного бюджета, осуществляет расчет и предоставление субсидий. В настоящее время в виду отсутствия средств на 2013 год в бюджете Новгородской области образовалась задолженность по выплате субсидии за III квартал 2013 года. Данное обстоятельство не учтено судом при вынесении решения. Апеллянт считает, что истец не представил доказательств незаконных действий (бездействия) государственных органов, за которые Российская Федерация могла бы нести ответственность.

Департамент транспорта и связи Новгородской области в отзыве просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Общество в отзыве отклонило доводы жалобы, просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Заявило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя.

Стороны и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как видно из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении в Новгородском муниципальном районе (на территории Великого Новгорода), в городском и пригородном сообщениях в Крестецком муниципальном районе на основании договоров, заключенных с администрациями Великого Новгорода, Крестецкого муниципального района от 28.06.2012 и 11.05.2013 (л.д. 22-69), поэтому в силу части 3 статьи 789, статьи 426 ГК РФ обязан перевозить льготников на основании ЕСПБ.

Постановлением администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519 (далее - Постановление N 519) с 1 января 2006 года на территории Новгородской области введена продажа месячных и квартальных ЕСПБ, утверждено Положение о порядке продажи и пользования едиными социальными проездными билетами. В соответствии с пунктами 2, 3 и 8 названного Положения ЕСПБ действуют на всей территории области в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов, при отсутствии пригородных маршрутов проездные билеты действительны на маршрутах в межмуниципальном сообщении. Право на приобретение ЕСПБ имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория области. Проезд в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов осуществляется при предъявлении проездного билета, документа, подтверждающего право на получение денежных выплат, либо документа удостоверяющего личность.

Кроме того, 02.06.2009 принят Областной закон N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", статьей 1 которого установлено, что граждане, получающие ежемесячные или ежегодные денежные выплаты на основании федерального или областного законодательства, местом жительства которых является территория Новгородской области, имеют право приобретать ЕСПБ на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок, осуществляемых в городском и пригородном сообщениях. Форма ЕСПБ, их стоимость, порядок продажи и пользования, срок их действия устанавливается администрацией Новгородской области.

Стоимость ЕСПБ согласно Постановлению N 519 для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, составила в месяц 120 руб., на полмесяца - 60 руб., в квартал - 360 руб., для иных категорий граждан, имеющих право приобретения ЕСПБ, стоимость месячного ЕСПБ составила 460 руб., на полмесяца - 230 руб., квартального - 1380 руб. (в редакции постановления администрации области от 18.01.2013 N 19)(л.д. 100).

Как установлено в судебном разбирательстве Общество на основании заключенных договоров, в III квартале 2013 года осуществляло регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом общего пользования на городских и пригородных маршрутах, в том числе перевозку граждан, имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте на основании ЕСПБ.

Постановлением Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 14.12.2012 N 79/1 (в редакции постановления от 09.04.2013 N 12) установлены предельные тарифы на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории Новгородской области в размере: в городском сообщении (за исключением городского округа Великий Новгород) - 14 руб. за одну поездку (с НДС); в пригородном сообщении - 2 руб. 50 коп за один пассажирокилометр (с НДС); в городском сообщении на территории городского округа Великий Новгород - 16 руб. за одну поездку (с НДС).

Постановлением Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 05.03.2013 N 4/1 Обществу установлен тариф на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении на территории городского округа Великий Новгород в размере 16 руб. за одну поездку (с НДС).

Согласно постановлению администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области" (в редакции от 30.04.2013 N 302, действующей в спорный период) (далее - Порядок) организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по ЕСПБ, предоставляется субсидия на компенсацию выпадающих доходов, связанных с предоставлением указанным категориям граждан права проезда по ЕСПБ, за счет средств областного бюджета (л.д.107-111).

На основании представленных Обществом отчетов о транспортной работе за III квартал 2013 года (л.д.66-69) Департаментом транспорта произведен расчет субсидии, причитающей к выплате данному предприятию за указанный период.

При расчете Департаментом учтены транспортная работа Общества; общая транспортная работа за квартал, выполненная всеми перевозчиками в городском округе Великий Новгород и Новгородском муниципальном районе, а также в городском и пригородном сообщении в Крестецком муниципальном районе; общее количество проданных ЕСПБ за квартал, реализованных на территории городского округа Великий Новгород и Новгородского муниципального района, а также Крестецкого муниципального района (в перерасчете на месячный ЕСПБ); фактический доход, начисленный Обществом за квартал, от осуществления перевозок граждан по ЕСПБ в городском и пригородном сообщении на территории указанных муниципальных образований; действующие тарифы на перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении; количество поездок в месяц, осуществляемых льготными категориями граждан по ЕСПБ, средняя длина поездки пассажира (по пригородным перевозкам).

Согласно вышеуказанным расчетам, сумма субсидии, подлежащей выплате Обществу за осуществление в III квартале 2013 года регулярных перевозок льготной категории граждан составила:

1) за перевозки в городском округе Великий Новгород - 46 031 руб. 20 коп., в том числе:

- федеральных льготников (52%) - 23 936 руб. 22 коп.;

- региональных льготников (48%) - 22 094 руб. 98 коп.

2) за перевозки в пригородном сообщении на территории Крестецкого муниципального района - 121 585 руб. 16 коп., в том числе:

- федеральных льготников (53%) - 64 440 руб. 13 коп.;

- региональных льготников (47%) - 57 145 руб. 03 коп.

Поскольку субсидия в указанном размере не была выплачена истцу, в связи с отсутствием лимитов бюджетных обязательств, последний обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленных требований по праву и по размеру и удовлетворил их в полном объеме.

Апелляционная инстанция не находит оснований не согласиться с обжалуемым судебным актом ввиду следующего.

В соответствии со статьями 426 и 789 ГК РФ договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

В силу пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем названный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В связи с принятием Закона N 122-ФЗ государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

Пунктами 18, 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с Постановлением N 519 в Новгородской области федеральные и региональные льготники обеспечены равной мерой социальной поддержки по проезду на общественном транспорте в городском и пригородном сообщении в виде права проезда по ЕСПБ, имеющему меньшую стоимость, чем обычный проездной билет (не льготный).

Конституция Российской Федерации в статье 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан. Поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Согласно статьям 3, 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во исполнение требований действующего законодательства и на основании заключенных с администрациями Великого Новгорода и Крестецкого муниципального района договоров об организации транспортного обслуживания населения Общество в III квартале 2013 года осуществляло перевозку граждан, являющихся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством и имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте, следовательно, истец вправе рассчитывать на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой пассажиров, предъявивших ЕСПБ..

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена Обществом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Перевозка граждан, включенных в региональный регистр льготников, произведена Обществом в интересах Новгородской области, относится к расходным обязательствам субъекта.

Как следует из части 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию: о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закон у или иному правовому акту.

Согласно статье 15 и пункту 5 статьи 790 ГК РФ в их применении и толковании, данном Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления N 23 от 22.06.2006 и Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлениях от 23.04.2007 N 1476/07, от 05.02.2008 N 12479/07, от 05.02.2008 N 16069/07, от 23.06.2009 N 2992/09, от 25.01.2011 N 9621/10, от 26.04.2011 N 17828/10, от 25.07.2011 N 5481/11, от 17.11.2011 N 7452/10, от 06.12.2011 N 12757/10, от 06.12.2011 N 7116/10, от 06.12.2011 N 6497/10, от 15.12.2011 N 5428/11, организация, предоставившая во исполнение законов или иных нормативных правовых актов товары (работы, услуги) по льготным ценам или бесплатно имеет право на возмещение из соответствующего бюджета своих расходов (убытков) в размере неполученной с потребителей провозной платы, которая является для транспортной организации реальным ущербом.

С учетом правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях Президиума от 26.04.2011 N 17828/10, от 30.10.2012 N 7573/12 суд первой инстанции признал достоверным определенный расчетным методом размер неполученной истцом платы, в результате перевозки льготных категорий граждан.

Согласно расчету истца, в связи с перевозкой в III квартале 2013 года граждан по ЕСПБ, Общество понесло убытки в виде неполученной в полном объеме провозной платы в сумме 167 616 руб. 36 коп., в том числе 88 376 руб. 36 коп. (по федеральным льготникам) и 79 240 руб. (по региональным льготникам).

Расчет убытков, произведенный истцом, соответствует расчету субсидии, произведенному Департаментом в соответствии Порядком, утвержденным Постановлением администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 (в редакции от 30.04.2013), и ответчиками не оспорен.

Постановлением администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 (в редакции от 30.04.2013) определен способ расчета размера не полученной предприятием провозной платы с использованием предельных тарифов (не льготных) на перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении за одну поездку и в пригородном сообщении за один пассажирокилометр, установленных комитетом по ценовой и тарифной политике области.

Соотношение федеральных и региональных льготников, проживающих в Великом Новгороде, Новгородском и Крестецком муниципальных районах, имеющих право на приобретение ЕСПБ в период с 1 июля 2013 года по 30 сентября 2013 года, определено Обществом на основании письменной информации, предоставленной Комитетом по социальным вопросам администрации Великого Новгорода, Комитетом социальной защиты населения администрации Новгородского муниципального района и Комитетом по социальным вопросам администрации Крестецкого муниципального района (л.д.75-87).

Все используемые в расчете показатели подтверждены соответствующими документами уполномоченных органов и ответчиками не оспорены.

Поскольку в отношении лиц, приобретших ЕСПБ, соответствующий учет по критерию отнесения к льготникам федерального или регионального регистра в Новгородской области не велся, примененный Обществом расчетный способ является допустимым. Отсутствие раздельного учета лиц, воспользовавшихся правом на приобретение ЕСПБ, не может препятствовать реализации истцом своего права на определение размера убытков применительно к каждому из ответчиков.

Представленный истцом расчет убытков проверен судом первой инстанции и признан правильным. Суд посчитал использование расчетного метода определения размера убытков допустимым.

Апелляционная коллегия не находит правовых оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции.

Доказательства выделения из федерального бюджета Новгородской области субвенций на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта в 2013 году в материалах дела отсутствуют.

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд пришел к обоснованному выводу, что иск является обоснованным по праву и по размеру и удовлетворил его в полном объеме.

Рассматривая доводы, приведенные в апелляционной жалобе, арбитражный апелляционный суд констатирует то, что они по смыслу аналогичны доводам, изложенным в отзыве на иск, и исходит из того, что эти доводы уже получили надлежащую оценку суда первой инстанции.

Различная оценка одних и тех же фактических обстоятельств и материалов дела судом первой инстанции и ответчиком, не является правовым основанием для отмены или изменения решения суда по настоящему делу.

При изложенных обстоятельствах арбитражный апелляционный суд считает доводы жалобы несостоятельными, выводы суда первой инстанции соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены судом правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, в связи с чем, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 26 февраля 2014 года по делу N А44-5880/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Н. Шадрина

Судьи

Ю.В. Зорина А.В. Романова