Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2014 г. N 15АП-5972/13

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 октября 2014 г. N Ф08-7708/14 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

07 июля 2014 г.

дело N А53-16574/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 июля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Галова В.В.,

судей Мисника Н.Н., Попова А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Горобцовой А.Г.,

при участии:

от предпринимателя Кобаляна А.М. - представитель Барабаш Павел Валерьянович (доверенность N 2 от 11.06.2014),

от Администрации города Таганрога - представитель Костюченко Екатерина Петровна (доверенность от 27.03.2014),

от ОАО "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик" - представитель Бояхчиари Давид Саркисович (доверенность от 04.02.2013),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кобаляна Артура Мартиросовича

на решение Арбитражного суда Ростовской области (судья Меленчук И.С.)

от 11 марта 2013 года по делу N А53-16574/2011

по заявлению индивидуального предпринимателя Кобаляна Артура Мартиросовича (ОГРНИП 30461191700032),

к Администрации города Таганрога,

при участии третьих лиц : открытого акционерного общества "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик",

о признании незаконным решения, обязании устранить допущенные нарушения,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Кобалян Артур Мартиросович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации г. Таганрога (далее - администрация) о признании незаконным решения, выраженного в постановлении от 13.07.2011 N 2231, об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:03477:0146 и обязании принять решение об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Заявленные требования мотивированы тем, что предприниматель как собственник вышеназванного земельного участка, имея намерения по возведению на участке автозаправочной станции, обратился в администрацию с заявлением об изменении разрешенного вида использования принадлежащего ему земельного участка - "для использования в целях эксплуатации склада" - на иной - "для размещения АЗС". По результатам публичных слушаний с учетом мнения ОАО "ТКЗ "Красный котельщик" оспариваемым постановлением в изменении разрешенного вида использования участка отказано. При этом нормативные основания отказа не приведены, в ходе публичных слушаний уполномоченными контролирующими органами отрицательных заключений не представлено. Указывая, что замечания и предложения участников публичных слушаний носят рекомендательный характер, заявитель полагает оспариваемый отказ незаконным, противоречащим статьям 35, 36 Конституции Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющим свободное распоряжение имуществом, находящимся в частной собственности.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 11.11.2011 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным решение администрации об отказе предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка, возложив на администрацию обязанность в десятидневный срок с момента вступления судебного акта в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного - "для использования в целях эксплуатации склада" на иной - "для размещения АЗС". С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отказ администрации не мотивирован, противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). При этом суд учел, что комиссией, проводившей публичные слушания, запрошено мнение государственных контролирующих органов, которые дали необходимые и достаточные заключения для положительного решения спорного вопроса (т. 1, л.д. 174 - 161).

Администрация и открытое акционерное общество "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик" (далее - завод) обжаловали решение суда в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Определением апелляционной инстанции от 22.03.2012 с учетом необходимости в специальных познаниях для оценки доводов апеллянтов о недопустимости размещения автозаправочной станции в связи с создаваемой опасностью в эксплуатации объектов завода, по делу назначена судебная экспертиза, проведение которой поручено ООО "Центр судебных экспертиз по Южному округу" (т. 3, л.д. 70 - 73). Определением от 03.04.2012 производство по делу возобновлено ввиду необходимости корректировки вопроса для экспертов.

Определением от 12.04.2012 производство по делу вновь приостановлено, перед экспертами поставлен вопрос в следующей редакции: "Возможно ли размещение АЗС на земельном участке с кадастровым номером 61:58:03477:0146, площадью 1695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, расположенном по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2 - 4, с соблюдением градостроительных, строительных, пожарных, санитарных и иных обязательных норм и правил, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов, склада цеха материально-технического обеспечения, комбината питания "здание фабрики-кухни N 30", принадлежащих заводу и расположенных по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 220.

Согласно экспертному заключению от 10.05.2012 N 340/12 размещение АЗС на земельном участке предпринимателя с соблюдением градостроительных, строительных, пожарных, санитарных и иных обязательных норм и правил, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов, склада цеха материально-технического обеспечения, комбината питания "здание фабрики-кухни N 30", принадлежащих заводу, невозможно (т. 1, л.д. 104 - 117).

Определением от 14.06.2012 суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Кодексом для рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции, и привлек завод к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2012 решение от 11.11.2011 отменено, по делу принят новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным решение администрации об отказе предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:03477:0146, площадью 1695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2 - 4, оформленное постановлением администрации от 13.07.2011 N 2231, как несоответствующее положениям статей 37, 39 Градостроительного кодекса. На администрацию возложена обязанность в десятидневный срок с момента вступления судебного акта в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного - "для использования в целях эксплуатации склада" на иной - "для размещения АЗС". При этом суд апелляционной инстанции отклонил довод о возможности использования в качестве нормативного правового акта Норм пожарной безопасности НПБ111-98* ввиду нарушения порядка издания и опубликования.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.11.2012 решение арбитражного суда первой инстанции и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции были отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области. При этом суд кассационной инстанции указал на неправильность толкования апелляционной инстанцией юридической силы Норм НПБ111-98*, указав на обязательность их соблюдения в силу подпункта "г" пункта 15 приказа Минюста России от 14.07.1999 N 217.

При новом рассмотрении дела Арбитражный суд Ростовской области решением от 11.03.2013 в удовлетворении заявления отказал. Основанием к отказу в удовлетворении заявления послужило нормирование расстояния, установленное в пункте 10 Таблицы 1 Норм пожарной безопасности НПБ 111-98*. С учетом норматива, установленного в указанной Таблице, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении правил безопасности при размещении предполагаемой АЗС и хранилища изотопов ОАО "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик".

Не согласившись с решением Арбитражного суда Ростовской области, индивидуальный предприниматель Кобалян А.М. обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение отменить. Заявитель апелляционной жалобы ссылается на наличие соблюдения процедуры публичных слушаний, заключение Донского межрегионального территориального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, и полагает, что выводы суда неверны. Заявитель апелляционной жалобы ссылается на то, что нормы НПБ-111-98 противоречат Закону от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Апеллянт указывает, что Нормы пожарной безопасности 11-98 изданы неуполномоченным лицом, не прошли государственную регистрацию и официальное опубликование.

Определением от 29.07.2013 Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом относительно конституционности пункта 15 части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относительно обязательности указаний суда кассационной инстанции о толковании закона.

Апелляционный суд пришел к выводу, что по данному делу возможность удовлетворения заявления Кобаляна А.М. зависит от того: возможно ли применение в качестве нормативного правового акта Норм пожарной безопасности 111-98.

Апелляционный суд учитывает, что Нормы пожарной безопасности 111-98* были утверждены Приказом Главного управления государственной пожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23.03.1998 N 25, то есть, структурным подразделением Министерства внутренних дел. Однако согласно пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009, структурные подразделения и территориальные органы исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Таким образом, Главное управление государственной пожарной службы МВД, будучи структурным подразделением, не вправе издавать нормативные акт, а указанные Нормы пожарной безопасности 111-98* не подлежат применению.

Указанный Приказ не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции России и не опубликован официально, а потому в силу части 7 ст. 20 Федерального закона "О пожарной безопасности" и пунктов 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 применению не подлежит, не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к выводу о том, что Нормы пожарной безопасности 111-98* не подлежат применению в качестве нормативного правового акта ввиду нарушения требований к порядку издания и опубликования нормативных правовых актов.

Однако Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 08.11.2012 дал указание об обязательности применения Норм НПБ 111-98*, сославшись на подпункт"г" пункта 15 приказа Минюста России от 14.07.1999 N 217. Вместе с тем в указанном подпункте не имеется никаких указаний на обязательную юридическую силу технических актов. Кроме того, приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14.07.1999 N 217 утратил силу с изданием приказа Министерства юстиции от 04.05.2007 N 88 и не действовал на день рассмотрения данного дела в арбитражных судах.

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к выводу, что толкование закона относительно действия и возможности применения Норм пожарной безопасности 111-98* в качестве нормативного правового акта, данное в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.11.2012, не соответствует закону, однако в силу пункта 15 части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания суда кассационной инстанции, в том числе, относительно толкования закона, являются обязательными для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело. Усмотрев неконституционность указанных положений, апелляционный суд обратился с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Определением от 03.04.2014 N 911-О Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса апелляционного суда.

В пункте 2 мотивировочной части определения Конституционный Суд указал: "В соответствии с положениями статьи 287, пунктов 12, 15 части 2 статьи 289 АПК Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции, отменяя решение арбитражного суда первой инстанции и (или) постановление арбитражного суда апелляционной инстанции полностью или в части и направляя дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, указывает в постановлении на то, каким образом должен толковаться закон, подлежащий применению при разрешении дела. Такие постановления арбитражного суда кассационной инстанции являются обязательными для нижестоящих арбитражных судов. Законодательное возложение на арбитражный суд кассационной инстанции полномочий по проверке законности судебных актов арбитражных судов в связи с кассационными жалобами, равно как и придание принимаемым этим арбитражным судом решениям обязательного характера вытекают из положений статьи 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих право на судебную защиту, в рамках осуществления которого возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 года N 4-П, от 3 февраля 1998 года N 5-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П, от 21 апреля 2010 года N 10-П и др.).

По смыслу названного конституционного положения, а также конкретизирующих его норм арбитражного процессуального законодательства, устанавливающих порядок производства в арбитражном суде кассационной инстанции и находящихся в системной связи со статьей 6 АПК Российской Федерации, закрепляющей предъявляемые ко всем судебным актам (независимо от принявшей их инстанции) требования законности, содержащиеся в постановлении суда кассационной инстанции указания на толкование закона, которым следует руководствоваться арбитражному суду, вновь рассматривающему данное дело, при разрешении этого дела, представляют собой неотъемлемую составную часть такого постановления и имеют столь же обязывающий характер, как и любой иной судебный акт.

Такое толкование закона, осуществляемое арбитражными судами кассационной инстанции - федеральными арбитражными судами округов при проверке вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанции, направлено на обеспечение единообразного толкования и применения норм материального и процессуального права арбитражными судами, входящими в состав этих округов, и, следовательно, - на реализацию вытекающего из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципа юридического равенства, которым обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, которая может быть обеспечена лишь при условии единообразного понимания и толкования правовых норм. Законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, гарантированных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П и др.).

Что касается конституционно значимой обязанности арбитражного суда кассационной инстанции по обеспечению баланса конституционных ценностей, связанных с необходимостью исправления нарушений закона, допущенных нижестоящими арбитражными судами, посредством вынесения мотивированных постановлений, с одной стороны, и соблюдению принципа недопустимости вмешательства кого бы то ни было в сферу самостоятельной деятельности суда при рассмотрении и разрешении им дел - с другой, то независимость судей, призванная обеспечивать при отправлении правосудия права и свободы личности, приоритет которых закреплен в Конституции Российской Федерации, не затрагивается возложением на нижестоящий арбитражный суд арбитражным судом кассационной инстанции обязанности исходить при новом рассмотрении дела из принятых именно им постановлений - при условии, что в таких постановлениях непосредственно не указывается на то, как именно должно быть разрешено это дело".

После получения копии определения Конституционного Суда Российской Федерации апелляционный суд возобновил производство по делу.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель предпринимателя настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы, полагая, что апелляционный суд должен отвергнуть позицию Конституционного Суда. Представитель Администрации города Таганрога и представитель третьего лица - ОАО "Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик" полагали, что оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Поскольку суд кассационной инстанции при направлении дела на новое рассмотрение указал на необходимость руководствоваться Нормами пожарной безопасности НПБ-111-98,

поскольку Конституционный Суд Российской Федерации счел положения пункта 15 части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации об обязательности указаний суда кассационной инстанции, в том числе, на толкование закона, не противоречащими Конституции Российской Федерации,

поскольку апелляционный суд связан толкованием закона, данным судом кассационной инстанции,

апелляционный суд констатирует, что нормирование расстояния, установленное в пункте 10 Таблицы 1 Норм пожарной безопасности НПБ 111-98*, влечет нарушение правил пожарной безопасности, указанных в названном акте,

в связи с чем апелляционный суд не может удовлетворить апелляционную жалобу.

Иные доводы апелляционной жалобы не могут быть основанием для отмены обжалуемого решения.

Руководствуясь ст.ст.268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 11 марта 2013 года по делу А53-16574/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в кассационном порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия постановления.

Председательствующий

В.В. Галов

Судьи

Н.Н. Мисник А.А. Попов