Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2014 г. N 03АП-2532/14

г. Красноярск

08 августа 2014 г.

Дело N А74-38/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "06" августа 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен "08" августа 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Морозовой Н.А.,

судей: Борисова Г.Н., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной Н.С.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "04" апреля 2014 года по делу N А74-38/2014, принятое судьей Гигель Н.В.,

установил:

индивидуальный предприниматель Соболевская Ирина Михайловна (ИНН 190332370157, ОГРН 304190321800032) (далее - ИП Соболевская И.М., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия (ИНН 1901066489, ОГРН 1051901007421) (далее - Управление Роспотребнадзора по Республике Хакасия, административный орган) о признании недействительным предписания от 24.12.2013 N 93 СЗ об устранении нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 04 апреля 2014 года требования ИП Соболевской И.М. удовлетворены. Признано недействительным предписание Управления Роспотребнадзора по Республике Хакасия от 24.12.2013 N 93 СЗ, в связи с несоответствием его Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

С Управления Роспотребнадзора по Республике Хакасия в пользу ИП Соболевской И.М. взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 200 рублей.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой с решением суда первой инстанции не согласно, поскольку оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий на основании части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" по результатам проведенного в отношении предпринимателя административного расследования, в ходе которого выявлено нарушения санитарного законодательства. Ссылки суда первой инстанции на нарушение Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не обоснованы. Приведенное судом первой инстанции толкование фактически лишает должностных лиц полномочий по пресечению выявленных нарушений, что не соответствует цели правового регулирования.

Лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, отложении рассмотрения дела в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 30 июня 2014 года объявлялся перерыв до 14 часов 30 минут 06 августа 2014 года. После перерыва отложение дела продолжено без участия представителей сторон.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Должностным лицом Управления Роспотребнадзора по Республике Хакасия - специалистом-экспертом Деревягиным И.С. на основании поступившего заявления физического лица вынесено определение от 11.12.2013 N 93 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В ходе административного расследования 16.12.2013 специалистом-экспертом Управления Роспотребнадзора по Республике Хакасия Деревягиным И.С. в присутствии предпринимателя и двух понятых составлен протокол осмотра помещения магазина "Мясо", расположенного по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Колхозная, д. 34, пом. 102Н.

В протоколе осмотра зафиксировано нарушение требований пунктов 4.4, 5.1 санитарно-эпидемиологических правил СП 2.3.6.1066-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов", веденных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 07.09.2001 N 23: в магазине "Мясо" размещено машинное отделение с компрессором DORIN N 5CFC 920 для работы холодильного оборудования в торговом зале (прилавки-витрины среднетемпературные выносные) и промышленная холодильная камера с компрессором Bristol для хранения мяса. На бетонной отмостке жилого дома установлены вентиляционные охладители для оборудованных в магазине "Мясо" компрессора, установленного в машинном отделении, и холодильной камеры. Отсутствует шахта вытяжной вентиляции, выступающая над коньком крыши.

18-19 декабря 2013 года административным органом проведены измерения уровней шума в жилом помещении по адресу: г. Абакан, ул. Колхозная, д. 34, кв. 8 (протокол отбора (взятия) проб и образцов окружающей и производственной среды от 17.12.2013, протоколы измерений уровня шума от 18.12.2013 N ABF0000033 и от 19.12.2013 N ABF0000082).

Экспертными заключениями испытательного лабораторного центра ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Хакасия" от 24.12.2013 N 12876 и от 23.12.2013 N 12825 установлено превышение допустимого уровня шума и звукового давления в жилом помещении по адресу: г. Абакан, ул. Колхозная, д. 34, кв. 8 в результате работы оборудования, установленного в магазине "Мясо".

Усмотрев в действиях предпринимателя состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), специалист-эксперт Управления Роспотребнадзора по Республике Хакасия Деревягин И.С. составил протокол об административном правонарушении от 24.12.2013 N 002018. Постановлением Абаканского городского суда от 30 января 2014 года по делу об административном правонарушении, оставленным без изменения решением Верховного Суда Республики Хакасия от 17 февраля 2014 года, ИП Соболевская И.М. привлечена к административной ответственности по статье 6.4 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного приостановления деятельности машинного отделения с компрессорами для работы холодильного оборудования и холодильной камеры магазина "Мясо" на срок 30 суток.

24 декабря 2013 года специалист-эксперт Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия Деревягин И.С. выдал ИП Соболевской И.М. предписание N 93 СЗ об устранении нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов, которым обязал предпринимателя:

1) в срок до 13 января 2014 года приостановить с магазине работу машинного отделения с компрессорами для работы холодильного оборудования, расположенного в торговом зале (прилавки-витрины среднетемпературные выносные), а также промышленной холодильной камеры для хранения товаров продовольственной группы;

2) в срок до 15 июля 2014 года оборудовать шахту вытяжной вентиляции магазина над коньком жилого дома на высоту не менее 1 м.

Не согласившись с указанным предписанием, Соболевской И.М. обратилась в арбитражный суд.

Исследовав представленные доказательства и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом существенно нарушена процедура выдачи оспариваемого предписания, права предпринимателя, гарантированные действующим нормативно-правовым регулированием, не обеспечены.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил основания для отмены судебного акта.

Предпринимателем оспаривается предписание от 24.12.2013 N 93 СЗ об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства технических регламентов, которое вынесено на основании части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и материалов административного расследования, проведенного в отношении предпринимателя, в связи с поступлением в административный орган обращения физического лица. В предписании указано устранить выявленные нарушения в установленный срок.

Согласно части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

При этом данная норма не содержит указания на порядок выдачи предписания. Вместе с тем предписание, как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдан произвольно, на основании предположений органа. Поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, факты, изложенные в предписании должны быть подтверждены чем-либо. То есть предписание должно выдаваться по результатам юрисдикционной процедуры, в ходе которой выявляется факт нарушения.

Порядок выдачи предписания об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения проверочных мероприятий установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данным законом установлен, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Статьей 17 Закона N 294-ФЗ предусмотрены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки. Пунктом 1 части 1 указанной статьи предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со статьей 4 Закона N 294-ФЗ приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

Согласно пункту 73 указанного Административного регламента при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица Роспотребнадзора в соответствии с частью 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки:

1) об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;

2) о прекращении реализации не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

3) о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

4) о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;

5) о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Согласно части 7 статьи 46 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Из содержания изложенных норм права следует, что предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований может быть выдано административным органом по результатам проверки, проведенной в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ. Выводы суда первой инстанции в данной части являются правильными.

Однако, как следует из материалов дела, проверки в порядке Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не проводилось.

В данном случае административным органом проводилось административное расследование в отношении предпринимателя в связи с поступлением обращения физического лица, предприниматель привлечена к административной ответственности в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Соответственно, административному органу следовало руководствоваться положениями КоАП РФ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает выдачи предписаний.

Пункт 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" говорит, что положения настоящего закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования. Соответственно, невозможно использовать полномочие, предусмотренное статьей 17 Закона N 294-ФЗ при производстве по делу об административном правонарушении, поскольку это прямо противоречит законодательному запрету на смешение указанных юрисдикционных производств.

Статьей 29.13 КоАП предусмотрено право административного органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, на внесение в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

В пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП).

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выносится представление для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших (то есть предшествовавших) совершению административного правонарушения.

В настоящем случае орган не воспользовался указанным полномочием, выданный им документ является предписанием.

Вместе с тем предписание является мерой пресечения имеющего правонарушения - выносится при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); в то время как представление - мера предупреждения новых правонарушений, совершение которых обусловлено теми же приничнами и условиями, что и выявленного. Таким образом, предписание направлено на устранение конкретного нарушения, в то время как представление - на устранение причин и условий, способствующих совершению неопределенного числа похожих правонарушений. Выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях.

Порядок, основания и сроки вынесения предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства КоАП РФ не устанавливает.

Вышеизложенные положения Закона N 294-ФЗ и КоАП РФ являются обязательными для выполнения административными органами при осуществлении предоставленных им законом полномочий и являются гарантией защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых выносится соответствующий ненормативный правовой акт.

Как следует из материалов дела, административным органом по результатам проведенного в отношении предпринимателя административного расследования выдано оспариваемое предписание об устранении выявленных в ходе расследования нарушений санитарных правил. КоАП РФ не предусматривает вынесение предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства. Представление о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, в порядке статьи 29.13 КоАП РФ административным органом не выносилось.

На основании изложенных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о существенном нарушении административным органом установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания от 24.12.2013 N 93 СЗ об устранении нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал его недействительным.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, изучены судом, и признаны необоснованными.

По мнению суда само по себе наличие в Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочия на выдачу предписаний, не освобождает должностных лиц административного органа от соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих актов.

Таким образом, основания для отмены решения суда первой инстанции отсутствуют.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Роспотребнадзора освобождено от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "04" апреля 2014 года по делу N А74-38/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Г.Н. Борисов Е.В. Севастьянова