Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2014 г. N 17АП-8496/14

г. Пермь

28 августа 2014 г.

Дело N А60-9037/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 августа 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 августа 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Муравьевой Е. Ю., Варакса Н. В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Базановой Т. С.,

при участии:

от заявителей:

индивидуального предпринимателя Быкова Сергея Владимировича (ОГРНИП 304661008900010, ИНН 661000063409), индивидуального предпринимателя Устименко Татьяны Владимировны (ОГРНИП 304661724700029, ИНН 661700702690): Засыпкин Д. Ю., паспорт, доверенности от 17.01.2014;

от заинтересованного лица Министерства транспорта и связи Свердловской области (ОГРН 1106658002285, ИНН 6658355934): Якунин Е. В., паспорт, доверенность от 21.01.2014;

от третьих лиц: Управления федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, общества с ограниченной ответственностью "Континент": не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Министерства транспорта и связи Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 14 мая 2014 года

по делу N А60-9037/2014,

принятое судьей Киселёвым Ю. К.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Быкова Сергея Владимировича, индивидуального предпринимателя Устименко Татьяны Владимировны

к Министерству транспорта и связи Свердловской области

третьи лица: Управление федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, общество с ограниченной ответственностью "Континент"

о признании недействительными приказов,

установил:

индивидуальные предприниматели Быков Сергей Владимирович и Устименко Татьяна Владимировна (далее - заявители, предприниматели) обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Министерству транспорта и связи Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство) о признании недействительными приказов от 06.12.2013 N 579 "Об утверждении паспорта межмуниципального междугородного маршрута" и от 16.12.2013 N 588 "Об утверждении паспорта межмуниципального междугородного маршрута".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14 мая 2014 года (резолютивная часть решения объявлена 08.05.2014) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованным лицом приведены доводы о том, что при издании оспариваемых приказов Министерство в рамках представленных полномочий руководствовалось общими принципами организации транспортного обслуживания населения в целях соблюдения прав и законных интересов конечных потребителей оказываемых услуг. Указывает, что, утверждая ООО "Континент" паспорта маршрута перевозчиков, Министерство руководствовалось ст. 14-1 Закона N 127-ОЗ, предусматривающей возможность выдачи паспортов маршрутов перевозчиков со сроком до проведения конкурсов; при толковании указанной нормы Министерство действовало без привязки вступления закона в законную силу. Также ссылается на тот факт, что главами муниципальных образований, через которые проходят спорные маршруты, были согласованы обществу расписания движения. Полагает недоказанным нарушение прав заявителей. Также министерство поясняет, что в настоящее время утвержденные паспорта маршрутов отозваны у общества "Континент".

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании апелляционного суда на доводах жалобы настаивал.

Предприниматели по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Представитель заявителей в судебном заседании поддержал доводы письменного отзыва.

Представителем заявителя заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела ответа прокуратуры.

Судом заявленное ходатайство рассмотрено и отклонено на основании ст. 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Третьи лица письменных отзывов на жалобу не представили, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу ч.ч. 3, 5 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 06.12.2013 Министерство приказом N 579 утвердило ООО "Континент" паспорт маршрута перевозчика N 960 "Екатеринбург-Ивдель", установив срок его действия до даты подведения итогов конкурса и заключения с победителем конкурса договора в соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 8 Закона N127-ОЗ, и предоставило обществу "Континент" соответствующий паспорт маршрута.

16.12.2013 Министерство приказом N 588 утвердило ООО "Континент" паспорт маршрута перевозчика N 1021 "Екатеринбург-Волчанск", установив срок его действия до даты подведения итогов конкурса и заключения с победителем конкурса договора в соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 8 Закона N 127- ОЗ, и предоставило обществу "Континент" соответствующий паспорт маршрута.

Заявители, полагая, что данные приказы не соответствует закону и нарушают их права в сфере предпринимательской деятельности, обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые приказы не соответствует закону и нарушают права и законные интересы предпринимателей.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (ч. 2 ст. 201 АПК РФ).

Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями данного федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона N135-ФЗ).

Частью 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что органам государственной власти субъектов РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в п.п. 1 -10 и не является закрытым. В частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона (п. 7), создание дискриминационных условий (п. 8).

Правоотношения, связанные с организацией на территории Свердловской области транспортного обслуживания населения, в частности, автомобильным транспортом, регулируются Областным законом от 27.12.2010 N 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области" (в редакции Закона Свердловской области от 16.07.2012 N 69-ОЗ, действовавшей на дату издания оспариваемого приказа, далее - Закон N127-ОЗ).

При этом, ст. 3 Закона N 127-ОЗ устанавливает в качестве основных принципов организации транспортного обслуживания населения доступность пассажирских перевозок автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным транспортом (пп. 2); равенство доступа перевозчиков к участию в осуществлении пассажирских перевозок автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным транспортом (пп. 4).

Статьей 2 Закона N 127-ОЗ определены основные понятия, используемые в названном Законе: - перевозчик - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки пассажира обязанность перевезти пассажира и багаж в пункт назначения и выдать багаж управомоченному на его получение лицу; - паспорт маршрута перевозчика - документ, подтверждающий право перевозчика осуществлять перевозку пассажиров и багажа по маршруту регулярных перевозок.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона N 127-03 привлечение перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения на основании договоров об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Договоры об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом заключаются по результатам конкурсов или в случаях, указанных в пункте 1-1 настоящей статьи, без проведения конкурса.

Согласно п. 1-1 ст. 8 Закона N 127-ОЗ договоры об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом заключаются без проведения конкурса в следующих случаях: 1) если конкурс признан несостоявшимся в связи с отсутствием заявок на участие в нем или в связи с несоответствием поданных заявок условиям конкурса; 2) если в течение месяца со дня подведения итогов конкурса не заключен договор об обслуживании межмуниципального (пригородного или междугородного) маршрута регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом; 3) в случае досрочного расторжения договора об обслуживании межмуниципального (пригородного или междугородного) маршрута регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, заключенного по результатам конкурса; 4) в случае открытия нового межмуниципального (пригородного или междугородного) маршрута регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Из п. 2 ст. 8 Закона N 127-ОЗ следует, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения утверждает перевозчику, с которым заключен договор об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, паспорт маршрута перевозчика.

Постановлением Правительства Свердловской области от 25.01.2010 N 76-ПП уполномоченным органом определено министерство.

Постановлением Правительства Свердловской области от 23.08.2011 N 1117-ПП "О мерах по реализации Закона Свердловской области от 27 декабря 2010 года N 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения Свердловской области" утвержден Порядок открытия, изменения и закрытия межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом (далее - Порядок открытия маршрутов).

Постановлением Правительства Свердловской области от 21.12.2012 N 1501-ПП вышеупомянутое постановление N 1117-ПП дополнено подпунктом 6 пункта 1 об утверждении Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом (далее - Порядок привлечения перевозчиков).

Согласно Порядку привлечения перевозчиков он определяет основные условия проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на заявленном маршруте и (или) по заявленному уполномоченным органом расписанию на открытых межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом Свердловской области (далее - маршрут).

Согласно п. 8, п. 17, п. 27 Порядка открытия маршрутов министерство на основании информации, представленной инициатором, определяет необходимость его открытия (изменения, закрытия) с учетом существующих маршрутов регулярных перевозок пассажиров и потребности открытия новых в соответствии с Методикой определения потребности и возможности открытия и закрытия межмуниципального маршрута, устанавливаемой министерством.

В случае принятия решения о необходимости открытия (изменения, закрытия) межмуниципального маршрута министерством создается комиссия, которая производит обследование дорожных условий и объектов транспортной инфраструктуры, не включенных в Реестр остановочных пунктов, по предлагаемому к открытию маршруту с целью оценки соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, их инженерного оборудования требованиям безопасности движения и по результатам обследования оформляет соответствующее заключение о возможности или невозможности открытия (изменения, закрытия) межмуниципального маршрута (акт).

На основании указанного акта Министерство издает приказ об открытии межмуниципального маршрута и утверждении типового паспорта маршрута. Информация об открытии межмуниципального маршрута размещается на официальном сайте Министерства.

Принимая во внимание совокупность изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Министерство, утвердив обществу "Континент" паспорта маршрутов без проведения публичных процедур заключения договоров об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, предусмотренных п. 1 ст. 8 Закона N 127-ОЗ, оспариваемыми приказами, придало, тем самым, юридическую силу деятельности общества по перевозке пассажиров по указанным маршрутам.

При этом, как установлено судом, Маршрут N 960 "Пелым-Ивдель-Екатеринбург", обслуживаемый ИП Быковым С.В., и N 960 "Екатеринбург-Ивдель", утвержденный обществу "Континент", являются взаимозаменяемыми, так как маршрут N 960 "Екатеринбург-Ивдель" совпадает с маршрутом N 960 "Пелым-Ивдель-Екатеринбург" на участке от Екатеринбурга до Ивделя.

Маршрут N 960 "Пелым-Ивдель-Екатеринбург", обслуживаемый ИП Быковым С.В., и N 1021 "Екатеринбург-Волчанск", утвержденный обществу "Континент", являются взаимозаменяемыми, так как указанные маршруты совпадают на участке от Екатеринбурга до Волчанска (и обратно).

Маршрут N 894 "Краснотурьинск-Екатеринбург", обслуживаемый ИП Устименко Т.В., и маршрут N 1021 "Екатеринбург-Волчанск", утвержденный обществу "Континент", также являются взаимозаменяемыми, так как указанные маршруты совпадают на участке пути от Екатеринбурга до Краснотурьинска.

Таким образом, обоснованными, соответствующими материалам дела, фактическим обстоятельствам и действующему законодательству являются выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемые приказы Министерства не соответствуют закону и нарушают права заявителей в сфере предпринимательской деятельности.

Доводы апеллятора в обоснование своей позиции со ссылками на положения ст. 14-1 Закона N 127-ОЗ, предусматривающей возможность осуществления перевозчиками до проведения конкурсов перевозок пассажиров автобусным транспортом по утвержденным паспортам маршрутов, являются необоснованными.

В соответствии с п. 1 ст. 14-1 Закона N 127-ОЗ до проведения конкурсов, указанных в части второй пункта 1 статьи 8 настоящего Закона, регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального (пригородного и междугородного) сообщения по конкретному маршруту имеют право осуществлять только перевозчики, которым утвержден паспорт маршрута перевозчика, подтверждающий право осуществлять перевозку пассажиров и багажа по этому маршруту.

Указанная статья предусматривает переходные положения.

Буквальное толкование п. 1 ст. 14-1 Закона N 127-ОЗ предполагает, что перевозчик, имеющий ранее утвержденный ему паспорт маршрута перевозчика на конкретный межмуниципальный (пригородный или междугородный) маршрут, вправе осуществлять регулярные пассажирские перевозки на этом маршруте на основании такого паспорта до проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на соответствующем маршруте.

Из содержания указанной статьи не следует право уполномоченного органа утверждать перевозчикам паспорта маршрутов без соблюдения установленной процедуры.

Поскольку материалами дела подтверждается совокупность оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ, для признания оспариваемых приказов Министерства незаконными, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные предпринимателями требования.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба заинтересованного лица не содержит.

При таких обстоятельствах, принимая их в совокупности, оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 мая 2014 года по делу N А60-9037/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства транспорта и связи Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Е.Ю. Муравьева Н.В. Варакса