Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2014 г. N 13АП-13782/14

г. Санкт-Петербург

01 сентября 2014 г.

Дело N А56-72053/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 сентября 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Згурской М.Л., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Кораблева С.А. по доверенности от 05.10.2013 N 151;

от заинтересованного лица: Игнатьевой Д.А. по доверенности от 09.01.2014 N 9-11-18;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13782/2014) Отдела надзорной деятельности Петроградского района УНД ГУ МЧС России по городу Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.02.2014 по делу А56-72053/2013 (судья Александрова Е.Н.), принятое

по заявлению ООО "Научно-производственная компания "КАТАРСИС"

к Отделу надзорной деятельности Петроградского района УНД ГУ МЧС России по городу Санкт-Петербургу

третье лиц: Управление надзорной деятельности ГУ МЧС России по городу Санкт-Петербургу

о признании недействительным предписания

установил:

ОАО "Научно-производственное объединение "Прибор" (197110, Санкт-Петербург, ул.Барочная, д.10, корп.1, лит.А, ОГРН 1027809204323, далее- ООО "НПК "КАТАРСИС", общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности Петроградского района УНД ГУ МЧС России по городу Санкт-Петербургу (197110, Санкт-Петербург, Большой пр ПС, д.11/2 -ОНД Петроградского района УНД ГУ МЧС России по г.СПб, орган гражданской обороны) от 22.11.2013 N 2-20-49-120/3/41-2.

Решением суда первой инстанции заявленные требования ООО "НПК "КАТАРСИС" удовлетворены, предписание от 22.11.2013 N 2-20-49-120/3/41-2 признано недействительным в связи с недоказанностью органом гражданской обороны, что общество располагается на территории в границах зон возможного опасного радиоактивного и химического загрязнения (заражения) и согласно пункту 7 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты ( утвержденного Приказом МЧС РФ от 21.12.2005 N 993) обязано выполнять требования пунктов 4, 8 и 9 названного Положения об обеспечении работников средствами индивидуальной защиты и средствами индивидуальной медицинской защиты.

Не согласившись с решением суда, ОНД Петроградского района УНД ГУ МЧС России по г.СПб направил апелляционную жалобу, в которой просил решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представитель Отдела поддержал доводы апелляционной жалобы, сославшись на приложение N 16 к Закону Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга" от 21.12.2005 N 728-99 из которого видно, что территория Санкт-Петербурга попадает в зоны возможного опасного радиактивного загрязнения и зоны возможного опасного химического загрязнения, что обуславливает обязательное соблюдение требований об обеспечении работников средствами индивидуальной защиты и средствами индивидуальной медицинской защиты.

Представитель общества с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела без удовлетворения, свои доводы изложил в отзыве, пояснив, что согласно приложению N 16 при аварии на Ленинградской атомной электростанции город Санкт-Петербург попадает в "зону возможного разового радиоактивного заражения (загрязнения) в зависимости от направления ветра" и "зону возможного химического заражения", что не тождественно понятию данному в пункте 7 Положения N 993 "зона возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно опасных объектах", и "зона возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах".

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, в период с 13.11.2013 по 22.11.2013 на основании распоряжения от 11.10.2013 N 2-20-49-120 ОНД Петроградского района УНД ГУ МЧС России по г.СПб проведена плановая выездная проверка - ООО "НПК "КАТАРСИС" по контролю за соблюдением требований в области гражданской обороны, расположенного по адресу: г.Санкт-Петербург, ул.Барочная, д.10, корп.1, лит.А.

По результатам проверки составлен акт от 22.11.2013 N 2-20-49-120, в котором зафиксированы, следующие нарушения:

- работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты 105% от общей численности в мирное время (нарушение пунктов 4, 6, 8 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного Приказом МЧС РФ от 21.12.2005 N 993 (далее - Положение N 993), пункта 5 Порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.1998 N 1149 (далее - Порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне N 1149). В суде первой инстанции принято уточнение об ошибочном указании на нарушение обществом пункта 6 Положения N 993, вместо пункта 7 данного Положения;

- работники организации не обеспечены средствами индивидуальной медицинской защиты 30% от общей численности в мирное время ( нарушение пунктов 4, 7, 9 Положения N 993, пункта 5 Порядка N 1149).

22.11.2013 заместителем начальника по ГО и ЧС Петроградского района Санкт-Петербурга выдано предписание N 2-20-49-120/3/41-2 об устранении ООО "НПК "КАТАРСИС" выявленных нарушений в срок до 01.05.2014.

ООО "НПК "КАТАРСИС" с указанным предписанием не согласилось и обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, сделав вывод о недоказанности соответствия оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту, в полном объеме оценил обстоятельства дела, правильно применив нормы материального и процессуального права.

В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее- Закон N 68-ФЗ) действие настоящего закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 1 Закона N 68-ФЗ чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены в статье 14 Закона N 68-ФЗ.

Согласно оспариваемому предписанию на общество возложена обязанность по обеспечению в соответствии с требованиями Положения N 993 работников средствами индивидуальной защиты 105 % от общей численности в мирное время; средствами индивидуальной медицинской защиты 30 % от общей численности в мирное время.

В соответствии с пунктом 4 Положения N 993 организациями осуществляется обеспечение работников этих организаций и подведомственных им объектов производственного и социального назначения средствами индивидуальной защиты.

Как следует из пункта 7 Положения N 993, обеспечению средствами индивидуальной защиты в мирное время подлежит население, проживающее:

-на территориях в пределах границ зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия;

-на территориях в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно опасных объектах (далее - РОО);

-на территориях в пределах границ зон возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах;

-на территориях в пределах границ зон возможного биологического загрязнения (заражения) при авариях на биологически опасных объектах.

Согласно пункту 8 Положения N 993 накопление средств индивидуальной защиты в запасах (резервах) осуществляется для обеспечения проведения мероприятий ГО и защиты населения, проживающего на территориях и в населенных пунктах, указанных в пунктах 6 и 7 настоящего Положения:

-для работников РОО и организаций, расположенных на территориях в границах зон возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения), - противогазы и респираторы из расчета на 100% от их общей численности и другие средства индивидуальной защиты в соответствии с табелями оснащения аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, привлекаемых к выполнению задач по ГО и защите населения от чрезвычайных ситуаций;

-для работников организаций (кроме РОО и организаций, расположенных на территориях в границах зон опасного радиоактивного загрязнения (заражения)) - противогазы из расчета на 100% от общей численности их работников и другие средства индивидуальной защиты в соответствии с табелями оснащения аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, привлекаемых к выполнению задач по ГО и защите населения от чрезвычайных ситуаций.

При этом количество запасов противогазов увеличивается на 5% от потребности для обеспечения подгонки и замены неисправных противогазов.

В пункте 9 Положения N 993 предусмотрено, что для обеспечения защиты вышеуказанных категорий населения также осуществляется накопление в запасах (резервах):

медицинских средств индивидуальной защиты в военное время из расчета на 100% от их общей численности и в мирное время - на 30% от их общей численности;

дополнительных патронов к фильтрующим противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ в военное и мирное время из расчета на 40% от их общей численности, если они не обеспечивают защиту от аммиака.

Таким образом, согласно требованиям 4, 7, 8 и 9 Положения N 993, на организации возлагается обязанность обеспечивать работников средствами индивидуальной защиты и средствами индивидуальной медицинской защиты в зависимости от того, располагается ли организация на территориях, указанных в пункте 7 названного Положения.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В обоснование законности оспариваемого предписания орган гражданской обороны утверждает, что ООО "НПК "КАТАРСИС" находится на территории в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно опасных объектах, а также в пределах границ зон возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах.

В обоснование названного довода и обязанности организаций выполнять требования пунктов 8 и 9 Положения N 993, орган гражданской обороны ссылается на приложение N 16 к Закону Санкт-Петербурга "О генеральном плане Санкт-Петербурга" от 21.12.2005 N 728-99 и Порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне N 1149.

В соответствии с пунктом 5 названного Порядка к особой группе территорий по гражданской обороне относятся территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Судом первой инстанции правильно указано, что отнесение Санкт-Петербурга к особой группе территорий по гражданской обороне не свидетельствует об обязанности ООО НПК "КАТАРСИС" выполнять требования пунктов 4, 8 и 9 Положения N 993, поскольку в пункте 7 названного Положения особая группа территорий по гражданской обороне не указана.

Как следует из пункта 3 Порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне N 1149, отнесение территорий городов или иных населенных пунктов к группам по гражданской обороне осуществляется в зависимости от их оборонного и экономического значения, численности населения, а также нахождения на территориях организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне особой важности, первой и второй или представляющих опасность для населения и территорий в связи с возможностью химического заражения, радиационного загрязнения или катастрофического затопления.

Следовательно, основанием для отнесения территорий населенных пунктов к группам по гражданской обороне может являться как какой-либо один или несколько перечисленных факторов, так и вся их совокупность. На основании какого из вышеперечисленных критериев Санкт-Петербург отнесен к особой группе территорий по гражданской обороне в Порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне N 1149 не указано. В иных нормативных или ненормативных правовых актах это также не определено, между тем, любая из вышеперечисленных категорий (катастрофического затопления, численности населения или радиационного загрязнения) может являться основанием для отнесения территории Санкт-Петербурга к особой группе.

Таким образом, включение Санкт-Петербурга в особую группу территорий по гражданской обороне само по себе также не означает, что Санкт-Петербург автоматически находится в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного и химического загрязнения (заражения).

Принимая во внимание изложенное, ссылки в оспариваемом предписании на пункт 5 Порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне N 1149 не подтверждают правомерность установленных в данном предписании требований.

Не свидетельствуют о нахождении общества в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного и химического загрязнения (заражения) и представленная Отделом карта границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (приложение N 16 к Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга") (л.д.56-57).

На данной карте изображены:

-существующая зона возможного разового радиоактивного заражения (загрязнения) при аварии на Ленинградской атомной электростанции в зависимости от направления ветра;

-существующие химически опасные объекты (аммиак и хлор);

-существующие зоны возможного химического заражения при аварии на химически опасных объектах и на транспорте (аммиак и хлор).

Доказательства, что "зона возможного разового радиоактивного заражения (загрязнения) при аварии на Ленинградской атомной электростанции в зависимости от направления ветра" и "зона возможного химического заражения" и указанные в пункте 7 Положения N 993 "зона возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно опасных объектах", и "зона возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах" являются тождественными понятиями, не представлены.

При этом суд не принял ссылку на общие положения пункта 1.4 СНиП 2.01.51-90 "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны", которыми предусмотрено, что зона возможных разрушений категорированного города и объекта особой важности с прилегающей к этой зоне полосой территории шириной 20 км составляет зону возможного опасного радиоактивного заражения (загрязнения). Для атомной станции (АС) зону опасного радиоактивного заражения (загрязнения) составляет зона ее возможного разрушения и прилегающая к этой зоне полоса территории шириной 20 км. для АС установленной мощностью до 4 ГВт включительно и 40 км для АС установленной мощностью более 4 ГВт.

Суд обоснованно указал, что пунктом 1.4 СНиП 2.01.51-90 установлены общие положения, на основании которых подлежит определению зона возможного опасного радиоактивного заражения (загрязнения). В рассматриваемом случае, конкретные данные относительно мощности атомной станции, зоны ее возможного разрушения, расстояние от АС до объектов ООО "НПК "КАТАРСИС" Отделом не представлены, в акте проверки не указаны и документально не подтверждены. В отсутствие указанных сведений отсутствует возможность проверить выводы Отдела о нахождении общества в пределах зоны возможного опасного радиоактивного заражения (загрязнения).

Не представлены Отделом и сведения, позволяющие рассчитать в соответствии с пунктом 1.5. СНиП 2.01.51-90 зоны возможного опасного химического заражения при авариях на химически опасных объектах с учетом данных приложения N 16 к Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" о расположении химически опасных объектов.

Суд первой инстанции принял во внимание, что в статье 2 Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" предусмотрено отображение на картах Генерального плана Санкт-Петербурга, в числе прочего, границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий, согласно приложению 16 к настоящему Закону Санкт-Петербурга (абзац 5 статьи 2).

В то же время в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" положения абзаца 5 статьи 2 названного закона вступают в силу со дня утверждения в установленном действующим законодательством порядке границ зон с особыми условиями использования территорий, указанных в приложениях 14 - 16 к настоящему Закону Санкт-Петербурга.

Сведения об утверждении в установленном порядке границ зон с особыми условиями использования территорий, указанных в приложении 16 Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", в материалах дела отсутствуют и суду не представлены.

В отсутствие документов, подтверждающих вступление в силу положений абзаца 5 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", данные карты границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (приложение N 16), не могут использоваться для определения границ зон возможного опасного радиоактивного и химического загрязнения (заражения), указанных в Положении N993. Ссылки заинтересованных лиц на приложение 16 Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" несостоятельны.

При таких обстоятельствах суд считает, что Отдел в нарушение положений части 5 статьи 200 АПК РФ не доказал, что общество располагается на территории в границах зон возможного опасного радиоактивного и химического загрязнения (заражения) и согласно пункту 7 Положения N 993 обязано выполнять требования пунктов 4, 8 и 9 названного Положения об обеспечении работников средствами индивидуальной защиты и средствами индивидуальной медицинской защиты.

Апелляционный суд проверил соблюдение Отделом положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госконтроля (надзора) и муниципального контроля" (далее- Закон N 294-ФЗ) при проведении плановой проверки и установил следующее.

Требования к организации и проведению плановой проверки установлены статьей 9 Закона N 294-ФЗ.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям ( п.1).

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года(п.2).

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов(п.3).

В статье 14 Закона N 294-ФЗ установлено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) (часть 1 названной статьи), в котором, в частности, указываются: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами (пункты 4, 5 части 2 ).

Из материалов дела видно, что плановая проверка проводилась в соответствии с планом проведения плановых проверок юридических лиц на 2013, размещенным на Интернет сайте ГУ МЧС России по Санкт-Петербургу и информационном стенде в ОНД Петроградского района УНД ГУ МЧС России по городу Санкт-Петербургу.

В силу части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридические лица, индивидуальные предприниматели уведомляются органом государственного контроля (надзора) не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора).

Как видно из материалов дела с копией распоряжения о проведении плановой проверки от 11.10.2013 N 2-20-49-120 представитель общества Романова О.А. была ознакомлена 13.11.2013 в 11.час 00 мин., то есть непосредственно перед началом проверки (л.д.47) (в акте проверки зафиксировано ее начало- 13.11.2013 с 11 час 00 мин до 12 час 00 мин.), что является нарушением части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ. Доказательства, что общество было заблаговременно извещено о начале плановой проверки, в материалах дела отсутствуют. Указанное нарушение является грубым в силу части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Названные обстоятельства являются самостоятельным основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы ОНД Петроградского района УНД ГУ МЧС России по г.СПб о признании законным предписания от 22.11.2013 N 2-20-49-120/3/41-2 не подлежат удовлетворению, а решение суда первой инстанции, отмене.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06 февраля 2014 года по делу N А56-72053/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности Петроградского района УНД ГУ МЧС России по городу Санкт-Петербургу -без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

М.Л. Згурская И.Б. Лопато