Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2014 г. N 01АП-2061/14

19 сентября 2014 г.

А43-22717/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Черкунова Бориса Владимировича (ОГРН 305525609500020, ИНН 525620534150, г. Нижний Новгород)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.02.2014

по делу N А43-22717/2013,

принятое судьей Чепурных М.Г.

по заявлению индивидуального предпринимателя Черкунова Бориса Владимировича

о признании незаконными бездействия администрации г. Нижнего Новгорода в лице Управления по благоустройству, письма администрации г. Нижнего Новгорода от 22.08.2013 N 25-893/13-нс,

при участии:

от муниципального казенного учреждения "Управление муниципальных кладбищ города Нижнего Новгорода" - Хромовой Е.В. по доверенности от 23.11.2013,

и установил:

индивидуальный предприниматель Черкунов Борис Владимирович (далее - Предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия администрации г. Нижнего Новгорода в лице Управления по благоустройству (далее - администрация) при проведении проверки по жалобе Предпринимателя, выразившегося в непроведении надлежащей проверки по обращению, о признании незаконным письма администрации от 22.08.2013 N 25-893/13-нс, об обязании администрации провести надлежащую проверку по жалобе заявителя.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Управление муниципальных кладбищ г. Нижнего Новгорода" (далее - Учреждение).

Решением от 06.02.2014 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования о признании незаконным бездействия администрации. В части требования о признании незаконным письма администрации от 22.08.2013 N 25-893/13-нс суд производство прекратил.

Предприниматель не согласился с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Учреждения в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просила оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 06.02.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Учреждения, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как установил суд первой инстанции и следует из материалов дела, 23.07.2013 во исполнение договора возмездного оказания услуг от 22.07.2013, заключенного с гражданином Сидневым Е.П., сотрудник заявителя - Ковальский А.А., действуя по доверенности от 19.07.2013, в соответствии с требованиями пункта 3.1. Приложения 2 к постановлению главы администрации от 30.03.2005 N 25 обратился к смотрителю муниципального кладбища "Нижегородское" с заявлением о выделении места для захоронения Ананьевой Г.Ю.

В нарушение пунктов 3.1., 4.2. должностной инструкции Смотрителя муниципального кладбища, утвержденной Приказом директора Учреждения от 01.10.2012 N 2/ОД, смотрителем указанного кладбища в рассмотрении заявления о выделении места для захоронения умершего было отказано, в связи с чем Предприниматель 24.07.2013 обратился в администрацию с жалобой за N 25-893/13-ж на действия смотрителя кладбища Кочеткова А.А., указав в ней изложенные обстоятельства.

Согласно содержанию жалобы смотритель Кочетков А.А. пояснил сотрудникам "Нижегородской Ритуальной Компании" Предпринимателя, что он вынесет и выдаст решение о выделении места для захоронения умершей Ананьевой Г.Ю. только после того, как заявитель Сиднев Е.П. либо его доверенное лицо оплатят работу по рытью могилы в кассу МП "КРУН"; смотритель Кочетков А.А. заявил, что на территории муниципального кладбища "Нижегородское" оказывать услуги населению по рытью могил может только МП "КРУН", а "Нижегородская Ритуальная Компания" допуска к работам не имеет.

В поданной жалобе Предприниматель делает вывод о превышении смотрителем кладбища Кочетковым А.А. должностных полномочий и расценивает его действия как нарушающие часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", направленные на устранение конкуренции в сфере оказания услуг по захоронению и нарушающие права и законные интересы граждан и охраняемые законом интересы общества и государства, указывает, что решение о выделении места для захоронения умершей Ананьевой Г.Ю. на настоящий момент не принято.

В своей жалобе Предприниматель также просил администрацию понудить смотрителя муниципального кладбища "Нижегородское" выполнить должностные обязанности и не позднее 16 часов 24.07.2013 предоставить "Нижегородской Ритуальной Компании" информацию о том, какое место выделено для захоронения умершей Ананьевой Г.Ю., добиться от Учреждения и его должностных лиц соблюдения законодательства в сфере похоронного дела.

По получении указанной жалобы начальник Управления по благоустройству администрации в тот же день 24.07.2013 обратился к директору Учреждения с письмом N 25-753/13-ж о предоставлении в срок до 15.30 часов 24.07.2013 обоснованной информации о причине отказа.

Суд установил, что Учреждение уже проводило проверку по поступившему в его адрес 23.07.2013 обращению Предпринимателя об отказе смотрителем муниципального кладбища "Нижегородское" в выделении земельного участка для захоронения и в ответ на указанное письмо направило в адрес Управления по благоустройству письмом от 24.07.2013 N 238 и факсом информацию о причине отказа и материалы проверки по заявлению Предпринимателя.

Как следует из материалов проверки, у смотрителя кладбища Кочеткова А.А. 23.07.2013 были взяты письменные объяснения, согласно которым 23.07.2013 сотрудник Предпринимателя Ковальский А.А. обратился к нему с заявлением о выделении места захоронения Ананьевой Г.Ю. Ковальским А.А. была предъявлена доверенность от имени Сиднева Е.П., однако паспорта Сиднева Е.П. либо надлежащим образом его заверенную копию он не представил, в связи с чем в выделении места для захоронения было отказано до момента предоставления всех документов, либо самого Сиднева Е.П. с паспортом, так как фамилия, имя, отчество и адрес регистрации вносятся в журнал регистрации захоронений, а паспортные данные заявителя указываются в заявлении о выделении земельного участка для захоронения. Кроме того, в письменных объяснениях Кочетков А.А. указал, что при отсутствии документа, удостоверяющего личность, невозможно проверить правильность заполнения данных об адресе регистрации заявителя, в связи с чем в дальнейшем может быть затруднен розыск ответственного за захоронение.

25.07.2013 для захоронения Ананьевой Г.Ю. выделено место на муниципальном кладбище "Н.Стригино", что подтверждается заявлением N 182/н, копией журнала регистрации захоронений.

По результатам проведенной проверки администрацией 22.08.2013 Предпринимателю был направлен ответ на его жалобу от 24.07.2013 за исх. N 25-893/13-ж.

Не согласившись с указанным ответом и посчитав проведенную по его жалобе проверку ненадлежащей, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В части требования заявителя о признании незаконным письма администрации от 22.08.2013 N 25-893/13-нс суд прекратил производство на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое заявителем несоответствие оспариваемого акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание препятствий в ее осуществлении.

При этом под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

Письмо администрации от 22.08.2013 N 25-893/13-нс не отвечает перечисленным признакам, следовательно, не может быть оспорено самостоятельно в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В этой связи дело в части оспаривания указанного письма правомерно прекращено судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением об управлении по благоустройству администрации города Нижнего Новгорода, утвержденным постановлением администрации от 27.06.2011 N 2467 (далее - Положение), Управление по благоустройству является отраслевым структурным подразделением администрации (пункт 1.1); в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Нижегородской области, правовыми актами органов местного самоуправления города, а также настоящим Положением (пункт 1.5).

Одной из основных задач Управления по благоустройству является осуществление контроля за выполнением работ по содержанию мест захоронения (пункт 2.1. Положения).

Для решения поставленных задач Управление по благоустройству участвует в оценке качества работ по содержанию мест захоронения (пункт 3.12. Положения); рассматривает обращения граждан в пределах своих полномочий (пункт 3.14. Положения).

Для выполнения возложенных на него функций Управление по благоустройству имеет право запрашивать от отраслевых (функциональных) структурных подразделений и территориальных органов администрации города и подведомственных муниципальных предприятий и учреждений информацию, необходимую для выполнения возложенных на Управление функций (пункт 4.1. Положения).

Учреждение создано с целью исполнения функций органа местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела постановлением администрации от 09.11.2011 N 4751 "О создании муниципального казенного учреждения "Управление муниципальных кладбищ города Нижнего Новгорода", в соответствии с пунктом 3 которого функции и полномочия Учредителя Учреждения от имени администрации осуществляет Управление по благоустройству.

Согласно пункту 5.1. Устава Учреждения к компетенции учредителя относится решение ряда вопросов, в том числе осуществление контроля за деятельностью учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт "ж").

Порядок осуществления контроля за деятельностью муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода утвержден постановлением администрации от 30.12.2011 N 5654.

Пунктом 2.1. указанного Порядка установлено, что контроль за деятельностью учреждений осуществляется по следующим основным направлениям: 1) за финансовой деятельностью учреждения; 2) за использованием имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления или приобретенного за счет средств бюджета города Нижнего Новгорода выделенных им учредителем на приобретение имущества; 3) за выполнением муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ); 4) за соответствием деятельности учреждения целям, предусмотренным его учредительными документами; 5) за устранением нарушений законодательства Российской Федерации, Нижегородской области и органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода.

Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (статья 1).

Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (статья 2).

Статьей 5 Федерального закона N 59-ФЗ установлены следующие права гражданина при рассмотрении обращения: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона N 59-ФЗ гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (часть 1). Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (часть 2).

Статьей 10 Федерального закона N 59-ФЗ установлен порядок рассмотрения обращения.

Так, согласно части 1 данной статьи государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления (часть 2 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Как установил суд первой инстанции и подтверждается материалами дела, обращение Предпринимателя от 24.07.2013 было рассмотрено Управлением благоустройства в соответствии с предоставленными указанными выше нормативными актами полномочиями и сроками, а также на основании поступивших в его адрес документов из Учреждения (объяснение смотрителя кладбища Кочеткова А.А. и документы, подтверждающие факт захоронения Ананьевой Г.Ю. на муниципальном кладбище "Н.Стригино" - заявление N 182/н и журнал учета захоронений).

Поскольку заявитель не представил доказательства, подтверждающие факты, изложенные в своем обращении, относительно отказа смотрителя кладбища в выделении земельного участка для захоронения в связи с необходимостью оплаты услуги по рытью могилы в кассу МП "КРУН", на что он ссылался в жалобе, администрация рассмотрела его обращение по имеющимся у нее документам и на их основании посчитала доводы, изложенные в обращении, не нашедшими своего подтверждения, о чем сообщила заявителю в письме от 22.08.2013 N 25-893/13-ж.

В свою очередь, как правомерно отметил суд, заявитель жалобы не воспользовался правами, предоставленными ему статьей 5 Федерального закона N 59-ФЗ, и не представил в уполномоченный орган дополнительные документы и материалы, которые могли повлиять на результат рассмотрения жалобы, не обращался с просьбой об их истребовании, не знакомился с документами и материалами, поступившими из Учреждения и касающимися рассмотрения обращения.

На этом основании суд обоснованно не усмотрел нарушения прав Предпринимателя, предусмотренных указанной нормой.

Представленные Предпринимателем в суд первой инстанции диск с видеозаписью разговора его сотрудников со смотрителем муниципального кладбища "Нижегородское" Кочетковым А.А. и выборочная хронологическая детализация эпизодов разговора в качестве доказательств незаконного отказа в выделении места для захоронения оценены судом в порядке статей 64 и 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и правомерно признаны недопустимыми доказательствами по делу, как полученными с нарушением действующего законодательства, и неотносимыми доказательствами, так как не содержат сведений, имеющих отношение к событиям, рассматриваемым в рамках настоящего дела.

Иных соответствующих закону доказательств, которые бы подтверждали его доводы, изложенные в жалобе, Предприниматель не представил.

Суд обоснованно отклонил довод Предпринимателя о нарушении уполномоченным органом Федерального закона N 59-ФЗ, выразившегося в его непривлечении к проведению проверки, поскольку названный закон не устанавливает императивного требования проводить проверку по обращению только с участием заявителя. Из смысла пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ следует, что привлечение заявителя к проверке фактов, изложенных в обращении, является правом, а не обязанностью уполномоченного органа.

В силу части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд первой инстанции с учетом установленных обстоятельств и приведенных норм права пришел к правомерному выводу об отсутствии со стороны уполномоченного органа бездействия при проведении проверки по жалобе заявителя, об отсутствии нарушений требований действующего законодательства, а также прав и законных интересов Предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Предпринимателем не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции, дав надлежащую правовую оценку доводам заявителя, правомерно отказал ему в удовлетворении требования о признании незаконным бездействия администрации в лице Управления по благоустройству при проведении проверки по его жалобе, выразившегося в непроведении надлежащей проверки по обращению.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Предпринимателя по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.02.2014 по делу N А43-22717/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Черкунова Бориса Владимировича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов