Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2014 г. N 14АП-7313/14

г. Вологда

23 сентября 2014 г.

Дело N А05-5687/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 23 сентября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зайцевой А.Я., судей Зориной Ю.В. и Романовой А.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Смирновой Е.А.,

при участии от Контрольно-счетной палаты Архангельской области представителя Спицыной В.Н. по доверенности от 22.04.2014 N 8,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 июля 2014 года по делу N А05-5687/2014 (судья Низовцева А.М.),

установил:

Министерство финансов Архангельской области (ОГРН 1022900535558; далее - Минфин) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области к муниципальному образованию "Котласский муниципальный район" в лице администрации (ОГРН 1022901025201; далее - Администрация) с иском о взыскании 13 054 086 руб. 48 коп. межбюджетных трансфертов, выделенных на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, за период с 01.01.2011 по 31.12.2012.

Делу присвоен номер А05-3468/2014.

Определением Арбитражного суда Архангельской области от 07.05.2014 в отдельные производства выделены следующие требования Минфина к Администрации: о взыскании 6 766 853 руб. 82 коп. субсидий, перечисленных в 2010 - 2011 годах, с присвоением ему номера дела А05-5686/2014; о взыскании 2 952 257 руб. 73 коп. субсидий, перечисленных в 2012 году обществу с ограниченной ответственностью "Водотеплоснаб" (далее - Общество), с присвоением ему номер дела А05-5687/2014; о взыскании 3 334 974 руб. 93 коп. субсидий, перечисленных в 2012 году муниципальному унитарному предприятию "Водотеплоснаб" (далее - Предприятие), с присвоением делу номера А05-3468/2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Контрольно-счетная палата Архангельской области (далее - Палата), Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (далее - Министерство); Общество.

Решением от 01.07.2014 суд отказал в удовлетворении исковых требований.

Минфин с решением суда не согласился, в апелляционной жалобе просил его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. В соответствии со статьей 95 Областного закона от 20.09.2005 N 84-5-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями" (далее - Закон N 84-5-03) органы районов в 2012 году наделены государственными полномочиями по предоставлению субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения. В результате проверки Палаты в соответствии с актом сверки взаимных расчетов за 2012 год Общество не подтвердило объемы тепловой энергии по итогам 2012 года, сумма авансовых платежей в 2012 году превысила фактическую потребность за 2012 год. Сумма дебиторской задолженности по состоянию на 31.12.2012 составила 2 952 257 руб. 73. коп. Указанная сумма задолженности подтверждена Обществом (расчет фактической потребности за январь-сентябрь 2012 года, акт сверки взаимных расчетов). В соответствии с пунктом 11 расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения на 2012 год, утвержденного постановлением Правительства от 01.02.2012 N 23-пп (далее - Порядок N 23-пп), средства субсидий, полученные теплоснабжающими организациями в порядке авансирования, направляются теплоснабжающими организациями энергетические ресурсы. В случае прекращения теплоснабжающей организацией регулируемой деятельности при наличии образовавшейся вследствие авансового перечисления задолженности по субсидиям излишне перечисленные средства подлежат возврату в бюджет. Обязанность по взысканию с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии несут органы местного самоуправления. В случае невозможности взыскания с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии органы местного самоуправления производят возврат указанных средств в областной бюджет за счет собственных средств местного бюджета. Полномочие района по осуществлению контроля за организацией-получателем бюджетных средств по соблюдению ею условий расходования средств субсидии предусмотрено пунктом 2.4 соглашения между Администрацией и Обществом от 09.11.2011.

Министерство в отзыве на жалобу поддержало доводы и требования Минфина, просило жалобу удовлетворить, рассмотреть дело в отсутствие представителей.

Палата в отзыве на жалобу и ее представитель в судебном заседании апелляционной инстанции поддержали доводы и требования, приведенные в апелляционной жалобе, просили ее удовлетворить.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направили. В связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Выслушав представителя Палаты, исследовав доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе, отзывах на нее, апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Министерство и Администрация подписали соглашение от 07.02.2012 N 203/04-06/10 о взаимодействии сторон при предоставлении и расходовании субвенций из областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения в 2012 году.

Данное соглашение заключено в соответствии с Порядком N 23-пп.

Во исполнение Порядка N 23-пп и соглашения от 07.02.2012 Министерство перечислило в бюджет Администрации субвенции для предоставления субсидий теплоснабжающим организациям на 2012 год на общую сумму 51 291 879 руб.

Ранее в соответствии с Областным законом от 21.12.2010 N 243-18-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год" муниципальному образованию распределено 41 887 000 руб. субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения на 2011 год.

В соответствии с Порядком N 23-пп Администрация и Общество заключили соглашение от 09.11.2011 о финансировании по предоставлению субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения на 2012 год.

Как следует из искового заявления, фактическая потребность Общества в средствах субсидий за 2011 год составила 10 308 426 руб. 54 коп., в сентябре 2012 года оно утратило статус теплоснабжающей организации, поэтому размер излишне перечисленного Обществу аванса составил 2 952 257 руб. 73 коп.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 25.04.2013 по делу N А05-16302/2012 Общество признано несостоятельным (банкротом) и в отношении него введено конкурсное производство, определением суда от 05.06.2013 требования Администрации в размере 2 952 257 руб. 73 коп. включены в третью очередь реестра требований кредиторов.

Из искового заявления следует, что в результате проверки расходования средств областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения муниципальным образованием "Котласский муниципальный район", проведенной Палатой 05.02.2013, выявлено завышение теплоснабжающими организациями потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, на общую сумму 13 260 684 руб. 27 коп., в том числе за 2011 год - 6 766 853 руб. 82 коп., за 2012 год - 6 287 232 руб. 66 коп.

Ответчику 11.11.2013 выдано предписание о возврате в областной бюджет вышеназванной суммы, которое им в нарушение статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) не исполнено.

Считая, что ответчик в силу пунктов 3 и 4 статьи 270.2 БК РФ, части 3 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пункта 13 Порядка N 23-пп, пункта 12 Порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 25.01.2011 N 11-пп (далее - Порядок N 11-пп) обязан вернуть в областной бюджет денежные средства, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции признал их необоснованными по праву и по размеру и отказал в иске.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

В соответствии со статьей 19 Закона N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (часть 2).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий (часть 4).

В силу части 5 статьи 19 Закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В силу норм Областного закона от 24.10.2011 N 373-25-ОЗ "О внесении дополнения и изменения в областной закон "О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями" органы местного самоуправления в 2012 году наделялись государственными полномочиями по предоставлению субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения. Этим же законом предусматривалось перечисление муниципальным образованиям из областного бюджета субвенций на осуществление государственных полномочий по возмещению убытков.

Согласно пункту 1 статьи 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Порядком N 23-пп предусмотрено, что органы местного самоуправления заключают с теплоснабжающими организациями договоры на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, по условиям которых перечисляют теплоснабжающим организациям субсидии на покрытие убытков, связанных с разницей в тарифах.

Пункт 11 Порядка N 23-пп допускал в целях безаварийного прохождения отопительного периода авансовое перечисление субвенций, а средства субсидии, полученные теплоснабжающими организациями в порядке авансирования, должны быть направлены теплоснабжающими организациями на топливно-энергетические ресурсы.

Согласно данному пункту, в случае прекращения теплоснабжающей организацией регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения при наличии образовавшейся вследствие авансового перечисления задолженности у теплоснабжающей организации по субсидии излишне перечисленные средства подлежат возврату в бюджет. Обязанность по взысканию с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии несут органы местного самоуправления. В случае невозможности взыскания с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии органы местного самоуправления производят возврат указанных средств в областной бюджет за счет собственных средств местного бюджета.

Статья 10 Федерального закона 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" предусматривает возможность установления льготных тарифов для отдельных категорий потребителей. Наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций. Перечень потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П указано, что, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для определенной группы потребителей, например, населения, и утвержденным для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (далее - межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесенных ею экономических потерь.

Возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Суд первой инстанции установил, что тариф на тепловую энергию для Общества установлен постановлением Агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 27.12.2011 N 98-э/26, а льготный тариф для населения - постановлением Агентства от 28.12.2011 N 99-э/73.

Как правомерно указал суд первой инстанции, поскольку разница в тарифах для Общества возникла вследствие льготного тарифа, установленного органом исполнительной власти Архангельской области, именно Архангельская область обязана компенсировать теплоснабжающей организации убытки, связанные с межтарифной разницей.

В соответствии с Порядком N 23-пп выплата субсидий теплоснабжающим организациям на покрытие разницы в тарифах производилась через органы местного самоуправления, которые осуществляли соответствующие государственные полномочия за счет средств субвенций, полученных из областного бюджета.

Пунктом 11 Порядка N 23-пп предусмотрено, что в случае невозможности взыскания с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии органы местного самоуправления производят возврат указанных средств в областной бюджет за счет собственных средств местного бюджета.

В соглашении от 07.02.2012 N 203-04-06/10 указано, что Администрация при расходовании средств субвенций несет ответственность за нецелевое использование субвенции, за несвоевременное предоставление отчетности и за достоверность расчетов и отчетов.

Поэтому, как указал суд, обязанность по возврату излишне перечисленных средств субсидий при невозможности их взыскания с теплоснабжающей организации, может быть возложена на муниципальное образование, только если будет установлено нарушение порядка расходования средств субвенций или недостоверные сведения в отчётности.

Вместе с тем, объективных доказательств, свидетельствующих о допущенных ответчиком нарушениях порядка предоставления субсидий, ни истец, ни третьи лица в порядке статьи 65 АПК РФ в суд не представили. Имеющиеся в деле документы такие сведения не содержат.

Суд правомерно указал, что возможность авансирования предусмотрена Порядком N 23-пп, в связи с этим перечисление аванса Обществу произведено в соответствии с утвержденным порядком.

Доводы подателя жалобы о том, что суд не учел прекращение у Общества статуса теплоснабжающей организации, а также последующее его доведение до банкротства, не принимаются во внимание.

Данные доводы были предметом подробного исследования в суде первой инстанции, им дана мотивированная оценка, правовые основания не согласиться с которыми у апелляционной инстанции е имеются.

Как правильно указал суд, изменение статуса Общества и его имущественного состояния не находятся в сфере ответственности муниципального образования "Котласский муниципальный район", поэтому Администрация не может нести ответственность за эти обстоятельства. В противном случае риски, которые должна нести Архангельская области в связи с наличием разницы в тарифах на тепловую энергию, необоснованно будут перекладываться на органы местного самоуправления.

Ссылки Палаты в отзыве на жалобу и в судебном заседании апелляционной инстанции на то обстоятельство, что в результате ряда действий ответчика в целях получения бюджетных средств им созданы организации, одни из которых доведены до банкротства, не принимаются во внимание как недоказанные.

Кроме того, данные обстоятельства не относятся к кругу обстоятельств, подлежащих установлению в рамках настоящего дела.

Такие доводы подателя жалобы, Министерства и Палаты, изложенные в их отзывах, не свидетельствуют о нарушении ответчиком порядка предоставления субсидий на возмещение разницы в тарифах или об их нецелевом использовании.

Суд указал, что Администрация приняла все возможные меры для возвращения излишне перечисленных средств субсидий в бюджет.

Суд также учитывал позицию Конституционного суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 29.03.2011 N 2-П.

Согласно данной правовой позиции, возложение на муниципальные образования обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает установленный БК РФ принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), а также конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Фактически все доводы подателя жалобы, а также доводы, изложенные в отзывах Министерства и Палаты, направлены на переоценку установленных по делу судом первой инстанции обстоятельств, доказательств и иные выводы, правовые основания для которых у апелляционной инстанции отсутствую.

Поскольку судом первой инстанции полно исследованы обстоятельства дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права не установлено, апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 01 июля 2014 года по делу N А05-5687/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Я. Зайцева

Судьи

Ю.В. Зорина А.В. Романова