Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 сентября 2014 г. N 18АП-8752/14

г. Челябинск

22 сентября 2014 г.

Дело N А76-3885/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 сентября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Малышева М.Б., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихоновой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Златоустовский машиностроительный завод" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30 мая 2014 года по делу N А76-3885/2014 (судья Мрез И.В).

В судебном заседании приняли участие представители Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области - Литвяков Д.В. (служебное удостоверение, доверенность N 67 от 19.08.2014), Афанасенко Д.Н. (служебное удостоверение, доверенность N 21 от 10.12.2013).

Открытое акционерное общество "Златоустовский машиностроительный завод" (далее - заявитель, ОАО "Златмаш", завод, общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, МЧС, управление, административный орган) о признании недействительным предписания по устранению нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера N 66/4/1-11 от 06.12.2013 в части п. 1, 9-11.

Решением суда от 30 мая 2014 года (резолютивная часть объявлена 23 мая 2014 года) в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обжаловало судебный акт в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить, п. 1, 9-11 предписания признать недействительными.

В жалобе заявитель указал, что оспариваемое предписание подлежит отмене в части оспариваемых пунктов в силу наличия преюдициальных судебных актов, устанавливающих отсутствие нарушений (п. 1 предписания) и наличия доказательств прохождения обучения по п. 9-11 предписания.

Методические рекомендации по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов (далее - ПОО) локальных систем оповещения (далее - ЛСО), утвержденных МЧС 24.12.2002 (далее - Методические рекомендации), носят рекомендательный характер, поскольку не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - РФ) и не опубликованы в официальных изданиях, в связи с чем, не являются нормативным правовым актом, носящим характер общеобязательности для неопределенного круга лиц в его применении, и применению в обязательном порядке не подлежат.

Поэтому вывод суда первой инстанции об отсутствии ЛСО противоречат фактическим обстоятельствам дела, поскольку актами, инвентаризационной карточкой, паспортом безопасности опасности производственного объекта (далее - ОПО), из раздела 4 п. 9 которого следует, что на ОПО имеется в наличии система оповещения персонала и населения, проживающего около опасного объекта, в том числе указанный паспорт безопасности ОПО подтверждает проверку сведений, указанных в нем, в том числе факт наличия ЛСО на насосно-фильтровальной станции (далее - НФС).

Согласно преюдициального судебного акта, вступившего в законную силу, предметом рассмотрения которого было оспаривание предписания с участием этого же должностного лица, в том числе по пункту наличия ЛСО, следует, что на балансе общества имеется, то есть, создана и действует ЛСО, что подтверждено в рамках дела N А76-21400/2012.

Также ОАО "Златмаш" указало, что общая пояснительная записка РМВИ 1.276.319-ПЗ является всего лишь проектом ЛСО; в законодательстве РФ отсутствуют требования обязательных норм о наличии такого документа, подтверждающего наличие ЛСО.

Заявитель критически относится к ссылке суда первой инстанции на постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании ЛСО в районах размещения потенциально опасных объектов" (далее - Постановление N 178), поскольку оно не содержит ни методики по созданию ЛСО, ни ссылок на какие-либо методики по созданию ЛСО; какие-либо требования или критерии, позволяющие определить факт наличия либо отсутствия методики ЛСО, в вышеуказанном постановлении также отсутствуют.

Общество также критически относится к ссылке в обжалуемом судебном акте на постановление Верховного Суда Российской Федерации от 17.02.2014 N 88-АД13-5 (далее - Постановление ВС РФ) и на письмо МЧС N 2374-2-3-3 от 24.03.2014, поскольку они основаны на Методических рекомендациях, которые заявитель не признает в качестве законных.

Таким образом, по мнению общества, п. 1 предписания является недействительным, поскольку Методические рекомендации, содержащие требования о перечне документов, подтверждающих наличие ЛСО, применению не подлежат, так как согласно п. 10 указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763, на них нельзя ссылаться при разрешении споров - факт правонарушения по п. 1 предписания об отсутствии ЛСО административным органом не доказан, а судом первой инстанции не установлен.

Заявитель критически относится к п. 9-11 предписания, поскольку работники общества прошли повышение квалификации, что подтверждается копиями соответствующих удостоверений, имеющихся в материалах дела.

Общество считает, что суд первой инстанции ошибочно применил положения постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов" (далее - Постановление N 610), которым установлены требования о прохождении квалификации в количестве 72 часов, поскольку данное постановление не распространяется на правоотношения в рамках обучения уполномоченных лиц в области чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС), а регулирует отношения по обучению (повышению квалификации) в области дополнительного профессионального образования - для регулирования данных правоотношений изданы специальные нормативно-правовые акты (далее - НПА).

По мнению заявителя, факт нераспространения Постановления N 610 на повышение квалификации уполномоченных работников организаций подтверждается преюдициальными судебными актами: постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу N А76-21399/2012 от 14.05.2013, решением Арбитражного суда Челябинской области по делу NА76-3886/2014 от 04.05.2014, решениями Златоустовского городского суда по делам N12-267/2012 от 26.10.2012, N 12-286/2012 от 01.11.2012, из которых следует, что предписание МЧС в части требований о повышении квалификации работников общества по программе не менее 72 часов является недействительным, поскольку не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества, устанавливая для него дополнительную обязанность по проведению обучения (повышения квалификации) работников по 72-часовой программе.

ОАО "Златмаш" поясняет, что программа N 2-4-87-36-14 от 28.11.2013 вступила в действие с 01.01.2014, то есть на момент проведения проверки и выдаче предписания от 06.12.2013, а также на момент прохождения обучения работниками общества она не действовала, а действовали Примерные программы обучения различных групп населения в области безопасности жизнедеятельности N 1-4-54-370-14 от 28.03.2006 (далее - Примерная программа), которыми предусмотрено прохождение обучения по 36 часовой программе.

Общество считает, что судом первой инстанции не исследована Примерная программа, по которой в действительности проводилось обучение работников заявителя, в соответствии с которой и выданы удостоверения, а сделана неверная ссылка на требования программы N 2-4-87-36-14 от 28.11.2013.

ОАО "Златмаш" критически относится к ссылке суда первой инстанции на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу N А76-8573/2013 от 15.11.2013, поскольку обстоятельства дела N А76-8573/2013 отличаются от данного дела - например, не оспаривалось Постановление N 610.

Таким образом, заявитель считает, что ссылки суда первой инстанции на Постановление N 610, а также на Примерную программу, не соответствуют законодательству о прохождении обучения (повышения квалификации) уполномоченными работниками организаций на момент проведения проверки в декабре 2013 года и на общество незаконно возложены обязанности по повышению квалификации.

В судебном заседании от заинтересованного лица поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором МЧС не согласилось с доводами, изложенными в жалобе, и просит решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения. Административный орган указал, что при проведении проверки выявлена эксплуатация обществом опасного производственного объекта, а именно химически опасный объект - склад хлора (НФС 2-го подъема) отнесенной к 4-му классу опасности, где используются (хранятся) химически опасные вещества (максимальная вместимость склада хлора - 2 тонны). При изучении паспорта безопасности опасного объекта НФС общества установлено, что размер зоны действия поражающих факторов при наиболее опасном сценарии развития ЧС составляет 1,547 кв. км., возможное количество погибших среди персонала - 5 человек, возможное количество пострадавших среди персонала - 21 человек, возможное количество пострадавших среди населения - 660 человек. То есть установлено, что в соответствии с действующим законодательством организации, в ведении которых находятся химически опасные объекты, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей, должны создавать ЛСО, отвечающие предъявляемым требованиям (зоны действия ЛСО: в районах размещения химически опасных объектов - в радиусе до 2,5 км. вокруг объектов). Работы по созданию ЛСО, указанные в методичке, не проводились; паспорт ЛСО, который утверждается руководителем ПОО, не оформлен; копия приказа руководителя ПОО о приеме ЛСО в эксплуатацию, акта приемки и паспорта ЛОО, в МЧС не направлялись. Заинтересованное лицо обращает внимание на то, что в предоставленном обществом акте об окончании монтажных и пусконаладочных работ N 118 от 18.02.2005, акте выполненных работ от августа 2010 года N 214 заявленное оборудование и технические средства (микшера-усилителя - 1 шт., громкоговорителя настенного - 6 шт., громкоговорителя рупорного - 3 шт.), не соответствуют рабочему проекту ЛСО; кроме того, монтажные работы выполнены за три дня (с 25 августа по 27 августа 2010 года) работниками цеха N 38, не имеющими соответствующую лицензию (допуск) на выполнение данных видов работ. По техническим характеристикам громкоговоритель настенный WS-10Т используется в помещениях, офисах, звуковое давление которого 101 дб., тем самым оповещает людей, находящихся в здании, помещении. Система оповещения, согласно п. 9 раздела 4 паспорта безопасности, является системой оповещения персонала на конкретном опасном объекте. Поэтому МЧС считает, что система оповещения персонала на НФС общества в виду не исполненного и нереализованного рабочего проекта, не может являться ЛСО населения при возникновении ЧС. С учетом изложенного, п. 1 предписания о создании ЛСО является законным, поскольку имеющаяся у общества система оповещения не отвечает признакам ЛСО по своим техническим характеристикам, также не соответствует рабочему проекту, согласованному с МЧС. Из ответа на письмо в адрес Главы Златоустовского округа следует, что на ОАО "Златмаш" ЛСО нет. Пункты 9-11 предписания законны, поскольку в обязанности заявителя входит обязанность по повышению квалификации уполномоченных работников не менее 72 часов - аналогичная позиция изложена в постановлении суда апелляционной инстанции по делу N А76-8573/2013. Примерная программа противоречит действующему законодательству, обучение пройдено не в специализированном учебном заведении, а на курсах ГО муниципального образования, где выданы свидетельства о повышении квалификации, а не удостоверение. Заинтересованное лицо критически относится к ссылке заявителя на решение по делу N А76-21400/2012, поскольку оно не имеет отношения к предмету проверки, указанному в указе Президента Российской Федерации N 1015 от 17.07.2012 "О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия - наводнения в Краснодарском крае" (далее - Указ N1015); по делу N А76-21400/2012 не исследованы документы, представленные заявителем в декабре 2013 года.

До судебного заседания от заявителя поступили возражения на отзыв МЧС - иные НПА, кроме ссылки на Методические рекомендации, содержащие требования о документах, подтверждающих наличие ЛСО, на которых основаны требования МЧС (приказ руководителя о принятии ЛСО в эксплуатацию, паспорт ЛСО, акт приемки ЛСО, план работы приемочной комиссии, приказ о создании приемочной комиссии, договор по созданию ЛСО), административным органом не указаны и законодательством РФ не предусмотрены. Общество критически относится к возражению МЧС о том, что решение суда по делу N А76-21400/2012 не является преюдициальным в связи с тем, что проверка не соответствовала ее предмету, поскольку это опровергается мотивировочной частью решения (абз. 2-4 стр. 4). Общество считает, что факт прохождения повышения квалификации должностных лиц ОАО "Златмаш" путем обучения на курсах ГО муниципального образования ЗГО подтверждается соответствующими удостоверениями и не противоречит требованиям закона. Согласно датам, указанным в удостоверениях, 5-летний срок для прохождения повышения квалификации вышеуказанными лицами на момент проведения проверки не наступил. Поэтому заявитель считает, что ссылка МЧС на Постановление N 610 не соответствует законодательству о прохождении обучения (повышения квалификации) уполномоченными работниками общества и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагая на общество обязанности по повышению квалификации в объеме 72 часов должностными лицами, срок повышения квалификации которых еще не наступил.

В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс), п. 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации, произведена замена в судебном составе судьи Кузнецова Ю.А судьей Малышевым М.Б. (определение заместителя председателя суда от 15.09.2014).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание представитель заявителя не явился.

С учетом мнения представителей заинтересованного лица и в соответствии со ст. 123, 156 АПК РФ дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя общества.

В судебном заседании представители МЧС настаивали на возражениях, изложенных в отзыве на апелляционную жалобу, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, что проверено судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника Управления надзорной деятельности МЧС от 20.11.2013 N 66/4 в отношении ОАО "Златмаш" назначена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами (т. 2, л.д. 1-3).

Основанием для проведения проверки явилось исполнение ежегодного плана проведения плановых проверок критически важных объектов на 2013 года.

Копия распоряжения от 20.11.2013 N 66/ 4 вручена заявителю 22.11.2013.

Результаты проверки отражены в акте проверки N 66/4 от 06.12.2013 (т. 1, л.д. 26-31, 4-12).

Копия акта проверки вручена заявителю 06.12.2013.

06 декабря 2013 года вынесено предписание N 66/4/1-11 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, в том числе, по п. 1, 9-11, о чем представители извещены под роспись (т. 1, л.д. 22-25; т. 2, л.д. 13-19):

в п. 1 предписания указано: "ОАО "Златмаш" не создана ЛСО на химически опасном объекте - склад хлора (насосно-фильтровая станция 2-го подъема);

в п. 9 предписания указано: "не прошли повышение квалификации в области защиты от чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС) природного и техногенного характера должностные лица общества, входящие в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а именно: не прошли повышение квалификации члены комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности общества";

в п. 10 предписания указано: "не прошли повышение квалификации в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностные лица общества, входящие в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а именно: не прошли повышение квалификации специалисты дежурно-диспетчерской службы общества";

в п. 11 предписания указано: "не прошли повышение квалификации в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностные лица общества, входящие в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), а именно: не прошли повышение квалификации руководители нештатных аварийно-спасательных формирований (далее - НАСФ)".

Не согласившись с п. 1, 9-11 данного предписания, общество обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из их законности и обоснованности оспоренных пунктов предписания.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Подпунктом "г" ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) определена обязанность организаций создавать и поддерживать в постоянной готовности ЛСО о ЧС в порядке, установленном законодательством РФ.

Согласно ч. 2 ст. 24 Закона N 68-ФЗ организации всех форм собственности участвуют в ликвидации ЧС за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством РФ.

В случае аварии на данном объекте возможен выброс химически опасных веществ в атмосферу, в связи с чем, при несвоевременном оповещении населения, работающего и служащего персонала, проживающего и находящегося в районе размещения вышеуказанного объекта, не может быть организована и осуществлена своевременная эвакуация населения, работающего и служащего персонала в безопасную зону, что может повлечь за собой трагические последствия.

Невыполнение мероприятий в области защиты населения от ЧС природного и техногенного характера несет угрозу причинения значительного ущерба жизни и здоровью людей, а также существенного вреда окружающей природной среде.

Согласно п. 1 Постановления N 178 в целях защиты населения, проживающего в районах размещения ПОО, последствия аварий которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей, организациям РФ, в ведении которых находятся ПОО (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения), необходимо обеспечивать, начиная с 1993 года включение в проекты на строительство ПОО разделов, предусматривающих создание ЛСО на действующих ПОО.

Пунктом 2 Постановления N 178 установлены зоны действия ЛСО, в том числе, районы размещения химически опасных объектов - в радиусе до 2,5 км. вокруг объектов.

Согласно п. 3 Постановления N 178 финансирование работ по созданию ЛСО на действующих ПОО, осуществляющих хозяйственную деятельность, осуществляется за счет собственных средств этих объектов.

Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2003 N 1544-р (далее - Распоряжение N 1544-р) установлена обязанность организаций, в ведении которых находятся ПОО, завершить до 2010 года работы по созданию ЛСО населения в порядке, предусмотренном Постановлением N 178.

В целях реализации Распоряжения N 1544-р совместным приказом МЧС России, Мининформсвязи России, Минкультуры России от 25.07.2006 N 422-90-376 утверждено Положение "О системах оповещения населения" (далее - Положение).

В силу п. 1 Положения установление и эксплуатация систем оповещения является обязательным для организаций и предприятий независимо от форм собственности.

На основании п. 3 Положения система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования. обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения.

В соответствии с п. 4 Положения системы оповещения создаются: на федеральном уровне, на межрегиональном уровне, на региональном уровне, на муниципальном уровне, на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта).

Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Согласно п. 11 Положения основной задачей ЛСО является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны организации, эксплуатирующей, ПОО, и объектового звена РСЧС; объектовых аварийно-спасательных формирований, в том числе специализированных; персонала организации, эксплуатирующей ОПО; руководителей и дежурно-диспетчерских служб организаций, расположенных в зоне действия ЛСО; населения, проживающего в зоне действия ЛСО.

Основанием для начала работ по созданию ЛСО является приказ руководителя ПОО, в котором определяется заказчик работ, цель, задачи, порядок работы и источники финансирования, основные этапы создания и обязанности должностных лиц по их выполнению.

На основании приказа руководителя ПОО штаб гражданской обороны объекта разрабатывает, согласовывает с органом управления по делам гражданской обороны и ЧС субъекта РФ города (городского района) и представляет на утверждение план мероприятий по созданию ЛСО.

В плане мероприятий по созданию ЛСО весь период работ разделяют на три этапа: подготовка к проектированию и проектирование локальной системы оповещения - 4-8 месяцев; проведение строительно-монтажных и пуско-наладочных работ - 8-12 месяцев; приемка и ввод в эксплуатацию системы оповещения ГО - 4-8 месяцев.

На первом этапе: разрабатывается техническое задание на разработку проекта по созданию ЛСО; определяется проектная организация и заключается договор на выполнение проектных работ; проводятся проектные работы; осуществляется приемка и утверждение проекта. Техническое задание на создание ЛСО является основным документом, определяющим требования к системе и порядок ее создания, в соответствии с которым осуществляются работы по ее созданию и приемка в эксплуатацию. Техническое задание на создание ЛСО разрабатывается штабом ГО объекта с участием объектового подразделения связи на основе типового технического задания и согласовывается с органом управления по делам гражданской обороны и ЧС субъекта РФ или города (городского района) и службой оповещения и связи гражданской обороны. При разработке технического задания (ТЗ) должны учитываться: возможности аппаратуры оповещения П-166; особенности организационно-технического построения объектовых сетей связи и вещания; особенности организационно-технического построения территориальной и местной систем оповещения; особенности организации сетей связи и вещания в районе размещения ПОО и перспективы их развития; наличие и размещение попадающих в зону ответственности ЛСО населенных пунктов, других потенциально опасных объектов и объектов экономики, мест массового скопления населения и т.д. Согласованное с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта РФ или города (городского района), техническое задание утверждается руководителем ПОО, проектной организацией и оформляется в виде приложения к договору на выполнение проектных работ. Проект на создание ЛСО разрабатывается проектными организациями связи в соответствии со следующими основными документами: Постановлением N 178; техническим заданием на создание ЛСО; СНиП 2.01.51-90. Проект на создание ЛСО направляется на экспертизу в организации государственной вневедомственной экспертизы в субъекте РФ. Проект на создание ЛСО с заключением организаций государственной вневедомственной экспертизы направляется на согласование в органы управления по делам гражданской обороны и ЧС субъекта РФ или города (городского района) и подразделения Госэкспертизы МЧС России для подготовки сводного экспертного заключения. Проект на создание ЛСО утверждается руководителем ПОО при наличии положительного сводного экспертного заключения. На основании утвержденного проекта на создание ЛСО, как правило, проводятся торги (тендеры) и заключается договор подряда на выполнение работ по созданию ЛСО.

На втором этапе: определяются генеральный подрядчик и субподрядчики на выполнение работ по созданию ЛСО; заключаются договора на закупку оборудования, проведение строительное монтажных и пуско-наладочных работ; осуществляется в соответствии с проектом закупка оборудования и его поставка; проводятся строительно-монтажные и пуско-наладочные работы; генеральным подрядчиком направляется заказчику уведомление о готовности ЛСО к приему в эксплуатацию. Генеральный подрядчик работ по созданию ЛСО определяется заказчиком на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством РФ. Субподрядчики определяются генеральным подрядчиком по согласованию с заказчиком. Договоры на создание ЛСО заключаются в соответствии с действующим законодательством РФ: между заказчиком и генеральным подрядчиком; между генеральным подрядчиком и субподрядчиками. К проведению монтажных и пуско-наладочных работ по созданию ЛСО целесообразно привлекать местные организации связи. В период проведения работ по созданию ЛСО, при необходимости, по согласованию с органами управления по делам гражданской обороны и ЧС субъекта РФ или города (городского района), совместно со службами оповещения и связи гражданской обороны разрабатывается и проводится комплекс организационно-технических мероприятий по исключению несанкционированного задействования территориальной или местной системы оповещения. Генеральный подрядчик после завершения строительно-монтажных работ в соответствии с договором подряда представляет заказчику необходимые документы, включая официальное извещение об окончании работ и готовности ЛСО к эксплуатации, а также предложения о сроках работы приемочной комиссии. До приема ЛСО в эксплуатацию генподрядчик при участии заказчика: организует выполнение пуско-наладочных работ, включающих в себя проверку, регулировку, настройку, тренировку и электрические измерения индивидуального оборудования, а также их контрольную проверку (опробование), в процессе которых все параметры оборудования и системы должны быть доведены до нормативных; совместно с заказчиком готовит справки о соответствии ЛСО и смонтированного оборудования утвержденному проекту, о выполнении строительно-монтажных работ в соответствии с требованиями СНиП 2.0151-90, о результатах контрольных измерений, испытаний и опробования оборудования и системы; разрабатывает и согласовывает с органом, осуществляющим управление гражданской обороной, и службой оповещения и связи гражданской обороны программу и методику приемо-сдаточных испытаний и представляет их заказчику на утверждение.

На третьем этапе: осуществляется приемка системы в эксплуатацию; разрабатывается и представляется на утверждение приказ о приеме ЛСО в эксплуатацию. Приемка в эксплуатацию ЛСО осуществляется в соответствии с законодательными актами, строительными нормами и правилами (СНиП), инструкциями и руководствами, действующими в РФ в период ее создания и приемки в эксплуатацию. Основанием для начала приема ЛСО в эксплуатацию является приказ руководителя потенциально опасного объекта о создании приемочной комиссии, в котором определяются состав комиссии, сроки проведения, цель и задачи приемки, обязанности должностных лиц из состава комиссии. При этом, рекомендуется следующий состав приемочной комиссии: председатель комиссии - заместитель руководителя потенциально опасного объекта (начальник штаба ГО объекта); заместители(ль) председателя комиссии - начальник органа, осуществляющего управление гражданской обороны, начальник службы оповещения и связи гражданской обороны, представитель генерального подрядчика; члены комиссии - начальники оперативного отдела и отдела связи органа, осуществляющего управление гражданской обороной, представители службы оповещения и связи гражданской обороны, генерального подрядчика, субподрядчиков и проектной организации. Работу приемочной комиссии организует ее председатель. Необходимые условия для работы комиссии создают заказчик и генподрядчик. На основании приказа руководителя ПОО о создании приемочной комиссии разрабатывается план работы приемочной комиссии, который после согласования с органом управления по делам гражданской обороны и ЧС, службой оповещения и связи гражданской обороны, представляется на утверждение председателю комиссии. В плане работы приемочной комиссии указываются: состав рабочих групп (не обязательно из состава комиссии) по проверке выполнения требований технического задания на создание ЛСО; дата проверки, пункты технического задания, выполнение которых проверяется; пункты программы и методики испытаний, в соответствии с которыми осуществляется проверка соответствия ЛСО требованиям технического задания. Целесообразно из состава рабочих групп определять ответственного за своевременное проведение проверки, оформление и представление в комиссию протоколов испытаний. В протоколе испытаний членами рабочей группы отражаются результаты испытаний, замечания и рекомендации по работе системы и делается вывод о выполнении проверяемого пункта технического задания. При отсутствии согласованного мнения по результатам испытаний член рабочей группы имеет право отразить в протоколе особое мнение. Протокол по результатам испытаний подписывается членами рабочей группы и представляется в приемочную комиссию для дальнейшего рассмотрения и утверждения председателем комиссии. Приемочная комиссия по результатам рассмотрения протоколов испытаний оформляет акт. На принятую в эксплуатацию ЛСО штабом ГО объекта оформляется паспорт, который утверждается руководителем потенциально опасного объекта. Копии приказа руководителя ПОО о приеме ЛСО в эксплуатацию, акта приемки и паспорт ЛСО направляются в органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта РФ, города (городского района).

Согласно ст. 20 Закона N 68-ФЗ порядок подготовки населения в области защиты от ЧС определяется Правительством РФ.

В силу ст. 2 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ N 547 от 04.09.2003 (далее - Положение N 547) и ст. 4 постановления Правительства РФ N 841 от 02.11.2000, подготовка (обучение) населения в области гражданской обороны, защиты от ЧС природного и техногенного характера организуется в рамках единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты населения от ЧС.

Руководители и другие работники органов государственной власти (далее - ОГВ), органов местного самоуправления (далее - ОМС) и организаций проходят подготовку к действиям в ЧС в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и непосредственно по месту работы.

Согласно ст. 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны: осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в ЧС.

В силу ст. 2 Положения N 547 подготовка населения в области защиты от ЧС природного и техногенного характера организуется в рамках единой системы подготовки населения в области гражданской обороны и защиты населения от ЧС.

Подготовку в области защиты от ЧС проходят: лица, занятые в сфере производства и обслуживания, не включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (далее - работающее население); лица, не занятые в сфере производства и обслуживания (далее - неработающее население); лица, обучающиеся в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования (далее - обучающиеся); руководители ОГВ, органов местного самоуправления и организаций; работники федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ), органов исполнительной власти (далее - ОИВ) субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации ЧС и включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - уполномоченные работники); председатели комиссий по ЧС ФОИВ, ОИВ и субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций (далее - председатели комиссий по чрезвычайным ситуациям).

Постановлением N 547 на МЧС возложены полномочия по определению перечня уполномоченных работников, должностных лиц и работников гражданской обороны, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях МЧС, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах (далее - УМЦ) по гражданской обороне и ЧС субъектов РФ и на курсах гражданской обороны муниципальных образований.

Приказом МЧС от 19.01.2004 N 19 утверждены перечни уполномоченных работников, должностных лиц и работников гражданской обороны, проходящих переподготовку и повышение квалификации в вышеуказанных областях.

Согласно Постановлению N 610 образовательное учреждение повышения квалификации реализует следующие виды дополнительного профессионального образования: повышение квалификации, стажировку, профессиональную переподготовку.

Повышение квалификации проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в 5 лет в течение всей трудовой деятельности работников.

Повышение квалификации включает в себя следующие виды обучения: краткосрочное (не менее 72 часов) тематическое обучение по вопросам конкретного производства, которое проводится по месту основной работы специалистов и заканчивается сдачей соответствующего экзамена, зачета или защитой реферата; тематические и проблемные семинары (от 72 до 100 часов) по научно-техническим, технологическим, социально-экономическим и другим проблемам, возникающим на уровне отрасли, региона, предприятия (объединения), организации или учреждения; длительное (свыше 100 часов) обучение специалистов в образовательном учреждении повышения квалификации для углубленного изучения актуальных проблем науки, техники, технологии, социально-экономических и других проблем по профилю профессиональной деятельности.

Для руководителей ОМС и организаций, - повышение квалификации не реже одного раза в 5 лет. Повышение квалификации может осуществляться по очной и очно-заочной формам обучения, в том числе, с использованием дистанционных образовательных технологий.

Согласно Постановлению N 547 повышение квалификации в области защиты от ЧС проходят руководители органов местного самоуправления и организаций в УМЦ по гражданской обороне и ЧС субъектов РФ.

Таким образом, руководители ОГВ, ОМС и организаций, работники ФОИВ, ОИВ субъектов РФ, ОМС и организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации ЧС и включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, председатели комиссий по ЧС ФОИВ, ОИВ субъектов РФ, ОМС и организаций обязаны проходить переподготовку или повышение квалификации, в соответствии с вышеуказанными требованиями действующего законодательства РФ.

Из дела следует, что общество в качестве юридического лица зарегистрировано за основным государственным регистрационным номером 1097404000594; адрес (место нахождения): г. Златоуст, Парковый проезд, 1 (т. 1, л.д. 84-89).

При проведении проверки МЧС выявлено, что общество эксплуатирует опасный производственный объект, а именно химически опасный объект - склад хлора (НФС 2-го подъема) отнесенный к 4 классу опасности, где используются (хранятся) химически опасные вещества (максимальная вместимость склада хлора - 2 тонны).

Из паспорта безопасности опасного объекта НФС следует, что размер зоны действия поражающих факторов при наиболее опасном сценарии развития ЧС составляет 1, 547 кв.км., возможное количество погибших среди персонала - 5 человек, возможное количество пострадавших среди персонала - 21 человек, возможное количество пострадавших среди населения - 660 человек.

С учетом изложенного, должностными лицами МЧС установлено, что в соответствии с действующим законодательством организации, в ведении которых находятся химически опасные объекты, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей должны создавать ЛСО отвечающие предъявляемым требованиям (зоны действия ЛСО: в районах размещения химически опасных объектов - в радиусе до 2,5 км. вокруг объектов).

Из дела видно, что обществом предоставлена проектно-расчетная документация по созданию ЛСО, а именно: план мероприятий по созданию ЛСО склада хлора (НФС 2-го подъема) за 2008 год, 2012-2013 годы без отметок о выполнении; разработанное, утвержденное руководителем общества и согласованное с МЧС техническое задание на создание ЛСО склада хлора (НФС 2-го подъема) 2008 года; проект на создание ЛСО 2008 года, согласованный с МЧС в 2012 году.

Однако документов, подтверждающих дальнейшее проведение работ по строительству, монтажу, запуску, вводу в эксплуатацию ЛСО, не предоставлено.

Из дела следует, что при фактическом осмотре склада хлора (НФС 2-го подъема) сотрудниками административного органа установлено, что на объекте имеется объектовая система оповещения с использованием электоросирены и рупорных извещателей расположенных на здании НФС, которая требованиям действующего законодательства РФ не соответствует, поскольку данная система не является ЛСО с использованием комплекса автоматизированных технических средств оповещения.

Обществом на имеющуюся объектовую систему оповещения предоставлены следующие документы: инвентарная карточка N 95 учета основных средств; акт об окончании монтажных и пусконаладочных работ; акт N 24 приемки выполненных работ; акт N 95 приема-передачи объекта основных средств.

Согласно исходящему письму N 2374-2-3-3 от 24.03.2014 в адрес МЧС от общества не поступали копии документов, подтверждающие создание ЛСО, а именно: приказ руководителя ПОО о приеме ЛСО в эксплуатацию; акт приемки ЛСО; паспорт ЛСО.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что п. 1 предписания является законным, поскольку материалами дела установлено не исполнение обществом требований действующего законодательства по созданию и введению в эксплуатацию ЛСО.

Также суд первой инстанции законно усмотрел преюдициального значения дела N А76-21400/2012 для разрешения настоящего дела по существу, поскольку обстоятельства этих дел не идентичны.

Суд апелляционной инстанции критически относится к доводу жалобы о том, что Методические рекомендации носят только рекомендательный характер и не обязательны для исполнения, поскольку они разработаны в целях реализации Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", с учетом требований Закона N 68-ФЗ, постановления Правительства РФ от 01.03.1993 N 177 "Об утверждении Положения о порядке использования действующих радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения РФ", Постановления N 178 и совместного приказа МЧС России, Минсвязи России и ВГТРК от 07.12.1998 N 701/212/803 "Об утверждении Положения о системах оповещения гражданской обороны" (п. 1.1 Методических рекомендаций); предназначены для использования: министерствами, ведомствами и организациями, в ведении которых находятся ПОО; органами, специально уполномоченными решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации ЧС, в составе или при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (далее - органы управления по делам гражданской обороны и ЧС); начальниками гражданской обороны ПОО; проектными организациями и организациями связи при разработке технических заданий на проектирование, строительстве (реконструкции) и эксплуатации ЛСО в районах размещения ядерно-, радиационно и химически опасных предприятий и гидросооружений (п. 1.3 Методических рекомендаций); при разработке Методических рекомендаций учтены требования действующих нормативных документов, регламентирующих вопросы организации оповещения населения РФ (п. 1.7 Методических рекомендаций).

Согласно п. 1.4-1.6 Методических рекомендаций за создание (реконструкцию) и поддержание в постоянной готовности к использованию по предназначению ЛСО несут персональную ответственность руководители ПОО, являющиеся по должности начальниками гражданской обороны (п. 1.4); создание ЛСО - составная часть комплекса мероприятий гражданской обороны, проводимых с целью защиты персонала каждого ПОО, а также проживающего в районе его размещения населения (п. 1.5); ЛСО представляет собой организационно-техническое объединение дежурной службы ПОО, технических средств оповещения, сетей вещания и линий связи (п. 1.6).

Таким образом, из положений Методических рекомендаций не следует, что они носят только рекомендательный характер, в связи с чем, доводы жалобы в данной части подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм права.

Также из материалов дела не следует, что представленные заявителем документы, подтверждающие, по их мнению, создание ЛСО, оформлены с нарушением действующего законодательства и не могут приниматься в качестве допустимых доказательств.

В силу п. 4.1 Методических рекомендаций мероприятия по созданию в районах размещения ПОО ЛСО проводятся под руководством руководителей этих объектов, являющихся по должности начальниками гражданской обороны (НГО), с участием органов, осуществляющих управление гражданской обороной на территории субъекта РФ или города (городского района), а также соответствующих служб оповещения и связи гражданской обороны.

На основании приказа руководителя ПОО штаб гражданской обороны объекта разрабатывает, согласовывает с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта РФ, города (городского района) и представляет на утверждение план мероприятий по созданию локальной системы оповещения.

В соответствии с п. 4.3.7 Методических рекомендаций копии приказа руководителя ПОО о приеме ЛСО в эксплуатацию, акта приемки и паспорт ЛСО направляются в органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта РФ, города (городского района).

С учетом изложенного, ЛСО должна создаваться на ПОО не в произвольном порядке, а путем проведения конкретно определенного в законодательстве ряда мероприятий, при четком руководстве органа управления по делам гражданской обороны, в том числе, проведения с последним согласительных процедур.

Таким образом, суд апелляционной инстанции поддерживает позицию заинтересованного лица о том, что на ОАО "Златмаш" установлена система оповещения персонала на НФС, поскольку имеющаяся у общества система оповещения не отвечает признакам ЛСО по своим техническим характеристикам, не соответствует рабочему проекту, согласованному с МЧС, а также установлена работниками, не имеющими соответствующую лицензию (допуск) на выполнение специальных работ.

Из письма N 4ж-2014 от 04.03.2014 Челябинской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо-режимных объектах (т. 2, л.д. 87-88) следует, что на ОАО "Златмаш" имеется склад хлора, расположенный на территории НФС второго подъема и относящийся к химически опасным объектам. Однако до настоящего времени ЛСО на НФС второго подъема не соответствует предъявляемым требованиям, не заключен договор с организацией на выполнение работ по созданию ЛСО, не создан приказ руководителя о создании приемочной комиссии, не разработан план работы приемочной комиссии согласованный с МЧС, службой оповещения и связи гражданской обороны Челябинской области и утвержденный председателем приемочной комиссии, отсутствует акт приемки ЛСО, отсутствует паспорт ЛСО, отсутствует приказ руководителя общества о принятии ЛСО в эксплуатацию. По выявленным нарушениям прокурором в адрес генерального директора ОАО "Златмаш" вынесено представление об устранении выявленных нарушений о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Апелляционный суд также отклоняет доводы жалобы в части недействительности п. 9-11 предписания по следующим основаниям.

Для обучения должностных лиц и специалистов гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС в УМЦ по гражданской обороне и ЧС Челябинской области и на курсах гражданской обороны муниципальных образований разработана примерная программа, из которой следует, что повышение квалификации должно проходить в объеме 72 часа.

Постановление N 610 утратило силу в 2013 году, а примерная программа действует с 01.01.2014, что не устраняет обязанность повышения квалификации для соответствующих работников в объеме 72 часа.

Выполнение предусмотренных законодательством требований и мероприятий (обязанностей или полномочий) в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, как в части вопросов обучения, так и других вопросов, предусмотрено требованиями действующего федерального законодательства, а также соответствующих программ.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу N А76-8573/2013.

При этом судебный акт по делу N А76-3886/2014 не вступил в законную силу.

Представленные в рамках настоящего дела заводом документы указывают на прохождение работниками общества обучения, а не повышения квалификации, что указывает на правомерность предписания МЧС в части п. 9-11.

С учетом изложенного, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба общества удовлетворению не подлежит.

Поскольку заявителем при подаче апелляционной жалобы произведена уплата государственной пошлины в большем размере, нежели предусмотрено подп. 3, 12 п. 1 ст. 333.21 НК РФ, с учетом разъяснений, изложенных в п. 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 НК РФ", излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1 000 руб. в силу подп. 1 п. 1 ст. 333.40 НК РФ подлежит возврату плательщику из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30 мая 2014 года по делу N А76-3885/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Златоустовский машиностроительный завод" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Златоустовский машиностроительный завод" (ОГРН 1097404000594, ИНН 7404052938, КПП 741450001) из федерального бюджета 1 000 (одна тысяча) рублей государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением N 6979 от 25.06.2014 по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

М.Б. Малышев Н.А. Иванова