Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2014 г. N 03АП-4626/14

г. Красноярск

26 сентября 2014 г.

Дело N А69-1663/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "23" сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен "26" сентября 2014 года.

Судья Третьего арбитражного апелляционного суда Юдин Д.В.

при секретаре судебного заседания Бутиной В.И.

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "14" июля 2014 года по делу N А69-1663/2014, рассмотренному в порядке упрощенного производства судьей Санчат Э.А.,

установил:

администрация сельского поселения сумона Сукпакский Кызылского кожууна Республики Тыва (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Управлению федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва (далее - административный орган, Росприроднадзор, ответчик ИНН (1701037177, ОГРН 1041700514217) о признании незаконным и отмене постановления от 13.05.2014 N ЗВ-082 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 14 июля 2014 года признано незаконным и отменено постановление от 13.05.2014 N ЗВ-082 о назначении административного наказания.

Административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой с решением суда первой инстанции не согласен, ссылается на то, что планирование рейдовых проверок действующим законодательством не предусмотрено; в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) данный закон не подлежит применению к спорным правоотношениям, так как административный орган при проведении рейдовой проверки не взаимодействует с юридическим лицом, при проведении административного расследования нормы Закона N 294-ФЗ не применяются.

Стороны в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://kad.arbitr.ru. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие сторон.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В целях исполнения приказа руководителя Управления Росприроднадзора по Республике Тыва от 24.03.2014 N 70 "Об обеспечении мер безаварийного пропуска весеннего половодья на 2014 год" и на основании приказа о проведении рейдовой проверки 28.04.2014 N 126 инспектором административного органа в присутствии специалиста-эксперта ТОВР ЕвБВУ по Республике Тыва 29.04.2014 проведена рейдовая проверка водоохранной зоны рек Малый Енисей и Верхний Енисей на территориях Кызылского и Каа-Хемского кожуунов Республики Тыва на предмет соблюдения природоохранных требований, по результатам которой составлен акт обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 30.04.2014 N 3В-082. В данном акте отражено, что в ходе рейдовой проверки на участке обследования водоохранной зоны рек Малый Енисей и Верхний Енисей выявлено нарушение режима использования и охраны водного объекта: участок захламлен твердыми бытовыми отходами, отходами строительных материалов, пластиковыми бутылками и пакетами и прочее (размеры участка около 100x200 м) на расстоянии около 50 м от реки Верхний Енисей. что является нарушением требований, предусмотренных пунктом 2 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 2 части 1 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Определением от 30.04.2014 N 3В-082 в отношении администрации возбуждено дело об административном правонарушении, по признакам правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП);

Административным органом в отношении администрации в присутствии юриста Администрации по доверенности от 05.05.2014 составлен протокол об административном правонарушении от 12.05.2014 N 3В-082, в котором отражено совершение администрацией административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.13 КоАП, выразившегося в нарушении пункта 2 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Постановлением от 13.05.2014 N 3В-082 о назначении административного наказания администрация привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 8.13 КоАП в виде наложения административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Администрация, посчитав привлечение его к административной ответственности незаконным, обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением о признании оспариваемого постановления незаконным и его отмене.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу статьи 123 Конституции Российской Федерации, статей 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Признавая незаконным и отменяя постановление от 13.05.2014 N 3В-082, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что административным органом не представлено допустимых доказательств совершения обществом вменяемого административного правонарушения по части 1 статьи 8.13 КоАП, на основании следующего.

Частью 1 статьи 8.13 КоАП установлена административная ответственность за нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления.

Согласно оспариваемому постановлению администрацией допущено нарушение пункта 2 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, выразившееся в том, что администрацией допущено загрязнение, захламление земель соответствующей категории, не организованы мероприятия по охране окружающей среды в границах поселения; не осуществляется сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.

В качестве доказательств, подтверждающих вменяемое административное правонарушение, ответчик в оспариваемом постановлении и в протоколе об административном правонарушении ссылается, в том числе на акт обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 30.04.2014 N 3В-082.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что протокол об административном правонарушении от 12.05.2014 N ЗВ-082, основанный на акте от 30.04.2014 N ЗВ-082, является недопустимыми доказательствами по следующим основаниям.

В силу статьи 26.2 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии с частью 3 статьи 26.2 КоАП не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Таким образом, в предмет исследования и правовой оценки арбитражным судом по делу об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности входят, в том числе процедура сбора и фиксации доказательств в ходе проведения государственного контроля (надзора) и производства по делу об административном правонарушении.

Порядок организации и проведения проверок (плановых и внеплановых) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе порядок получения и фиксации полученных доказательств, установлен Законом N 294-ФЗ. Доказательства, полученные с соблюдением требований Закона N 294-ФЗ, могут быть использованы по делу об административном правонарушении в качестве допустимых доказательств.

Статьей 28.1 КоАП предусмотрено, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 настоящего Кодекса). Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;

3) составления протокола об административном правонарушении.

Порядок составления и требования к содержанию протокола об административном правонарушении установлены статьей 28.2 КоАП.

Порядок получения доказательств и оформления процессуальных документов в ходе производства по делу об административном правонарушении установлен, в том числе статьями 26.5 (взятие проб и образцов), статьями 27.1 и 27.8 КоАП (осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов).

Из содержания изложенных норм права следует, что надлежащими доказательствами по делу об административном правонарушении являются доказательства, полученные в установленном Законом N 294-ФЗ и КоАП порядке (в рамках проведения плановой или внеплановой проверки в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ и (или) в рамках возбужденного производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований КоАП к получению доказательств и оформлению процессуальных документов).

Как следует из материалов дела и не оспаривается административным органом, акт обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 30.04.2014 N 3В-082 получен вне процессуальных требований, установленных как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, так и Законом N 294-ФЗ. Следовательно, в силу части 3 статьи 26.2 КоАП указанные доказательства являются недопустимыми доказательствами по делу и не могут быть использованы в качестве надлежащих доказательств по делу об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела и пояснений ответчика, вменяемое администрации нарушение выявлено административным органом 29.04.2014 в ходе рейдовой проверки в целях исполнения приказа руководителя Управления Росприроднадзора по Республике Тыва от 24.03.2014 N 70 "Об обеспечении мер безаварийного пропуска весеннего половодья на 2014 год" и на основании приказа о проведении рейдовой проверки 28.04.2014 N 126.

Впоследствии административным органом определением от 30.04.2014 N 3В-082 в отношении администрации возбуждено дело об административном правонарушении, составлен протокол об административном правонарушении от 12.05.2014 N 3В-082.

Вместе с тем, как Закон N 294-ФЗ, так и КоАП не предусматривают такой формы проведения государственного контроля (надзора) и способа получения и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении как рейдовая проверка, в ходе которой могут быть получены надлежащие доказательства выявленного правонарушения.

Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора (далее - Административный регламент), который разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области охраны окружающей среды, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федерального государственного экологического надзора и устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного экологического надзора, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, их должностными лицами, взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Административным регламентом предусмотрено, что исполнение государственной функции осуществляется, в том числе в соответствии со следующими нормативными правовыми актами, регулирующими исполнение государственной функции: Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункт 6).

Пунктом 14 Административного регламента предусмотрено, что конечными результатами исполнения государственной функции являются:

1) составление акта проверки;

2) выдача предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований природоохранного законодательства;

3) составление протокола об административном правонарушении;

4) вынесение постановления о назначении административного наказания.

Согласно пункту 21 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя следующие административные процедуры (логически обособленные последовательности административных действий при исполнении государственной функции):

разработка ежегодного плана проведения плановых проверок;

проведение плановых проверок;

проведение внеплановых проверок;

оформление результатов проверок.

Административным регламентом подробно урегулирован порядок осуществления государственного экологического надзора, порядок проведения плановых и внеплановых проверок.

Так, плановые проверки проводятся в форме документарной проверки или выездной проверки. О проведении плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель уведомляются Росприроднадзором не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) Росприроднадзора о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (пункт 37).

Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица или индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления его деятельности. Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами Росприроднадзора (его территориального органа), обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица или индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с приказом (распоряжением) руководителя, заместителя руководителя Росприроднадзора (его территориального органа) о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения (пункт 41).

Основаниями для начала административной процедуры проведения внеплановых проверок являются:

истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

поступление в Росприроднадзор или в территориальный орган Росприроднадзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органов государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

приказ (распоряжение) руководителя Росприроднадзора, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 47).

Внеплановая проверка проводится на основании приказа руководителя (заместителя руководителя) Росприроднадзора или руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Росприроднадзора, подготовленного в соответствии с Типовой формой распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141 (пункт 49).

Внеплановые проверки проводятся в форме документарной проверки или выездной проверки. О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 47.2 настоящего Административного регламента, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляется Росприроднадзором не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. В случае, если в результате деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не допускается. Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в пункте 47.2 настоящего Административного регламента, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", без согласования с органами прокуратуры (пункт 50).

Указанный административный регламент также не предусматривает проведение административным органом рейдовой проверки, в ходе которой могут быть получены надлежащие доказательства выявленного правонарушения. доказательств проведения плановой или внеплановой проверки в отношении администрации в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ и Административного регламента ответчиком в материалы дела не представлено.

Довод административного органа о том, что в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ данный закон не подлежит применению к спорным правоотношениям, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Из положений Закона N 294-ФЗ и Административного регламента следует, что проверки проводятся административным органом в установленной форме - плановой или внеплановой проверки, на основании соответствующего распоряжения административного органа, с извещением проверяемого лица и обеспечением его участия при проведении проверки (за исключением предусмотренных указанными нормативными правовыми актами случаев).

Учитывая вышеизложенное, протокол от 12.05.2014 N ЗВ-082 об административном правонарушении, составленный в отношении администрации, основанный на недопустимом доказательстве (акте обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 30.04.2014 N 3В-082), не может подтверждать событие вменяемого заявителю правонарушения.

Таким образом, административным органом не доказано надлежащими доказательствами наличие события вменяемого заявителю правонарушения, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил постановление от 13.05.2014 N ЗВ-082 о назначении административного наказания.

Следовательно, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации не предусматривают уплату государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "14" июля 2014 года по делу N А69-1663/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Д.В. Юдин