Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2014 г. N 18АП-10107/14

г. Челябинск

29 сентября 2014 г.

Дело N А34-993/2014

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ершовой С.Д.,

судей Карпусенко С.А., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ахмадуллиной А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 15.07.2014 по делу N А34-993/2014 (судья Суханова О.С.).

Администрация Петуховского района Курганской области (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании в доход муниципального образования Петуховский район Курганской области убытков в сумме 69 246 руб. 07 коп., связанных с предоставлением мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим в сельской местности.

Согласно определению суда от 25.03.2014 по инициативе истца к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное казенное учреждение "Финансовый отдел Администрации Петуховского района", Финансовое управление Курганской области (л.д.1-2 т.1).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 15.07.2014 исковые требования к Российской Федерации удовлетворены в заявленном размере.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска.

Податель апелляционной жалобы полагает, что суд неправильно истолковал статьи 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. По мнению Минфина России, совокупность условий для наступления деликтной ответственности не нашла своего подтверждения материалами дела. Судом первой инстанции не указано, какое именно противоправное действие (бездействие) совершено Российской Федерацией в лице Минфина России или их должностными лицами и в чем заключается их вина. Также отсутствует причинно-следственная связь между элементами состава правонарушения. Суд не принял во внимание, что истцом не доказана ответственность ответчика по недофинансированию или невыделению денежных средств истцу на реализацию льгот. Из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение дотаций субъектам Российской Федерации, в том числе Курганской области. Цели использования и распределение средств субъект Российской Федерации определяет самостоятельно. Следовательно, Российская Федерация своевременно и в полном объеме исполнила свои обязательства.

Также Минфин России полагает, что судом первой инстанции неправильно истолкованы разъяснения пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23) в части определения надлежащего ответчика по делу; не применены подлежащие применению пункты 1, 2 статьи 85, пункты 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закон Курганской области от 07.09.2005 N75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области", согласно которым предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящимся на территории Петуховского района Курганской области, является расходными обязательствами муниципального образования Петуховский район и Курганской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание представителей не направили. От истца поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон и третьих лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, вступившими в законную силу решениями Петуховского районного суда Курганской области от 09.02.2011 N 2-80/2011, N 2-96/2011, от 10.02.2011 N 2-93/2011, N 2-100/2011 удовлетворены исковые требования прокурора Петуховского района Курганской области, с Администрации за счет средств местного бюджета в пользу граждан - работников МУ "Петуховская центральная районная больница" взысканы компенсации по оплате отопления и освещения в общей сумме 69 246 руб. 07 коп. (л.д.89-98); на принудительное исполнение судебных актов выданы исполнительные листы (л.д.10-22); судебные акты исполнены за счет средств Администрации (л.д. 103-118).

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов является убытками бюджета муниципального образования Петуховский район, так как предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя требования Администрации, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Факт предоставления Администрацией мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности, в заявленном размере подтвержден судебными актами, расчет и сумма расходов истца ответчиком не опровергнуты.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлено отсутствие средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников МУ "Петуховская центральная районная больница" мер социальной поддержки в виде компенсации расходов медицинских работников на наем жилого помещения с отоплением и освещением.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 153 Закона N 122-ФЗ, статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд первой инстанции правильно указал, что расходные обязательства у муниципального образования по предоставлению мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим в сельской местности, не возникли.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

Указанное подтверждает наличие совокупности всех, предусмотренных статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации условий для наступления гражданско-правовой ответственности. Материалами дела подтверждается размер убытков истца, противоправное бездействие ответчика и причинная связь между названным бездействием ответчика и возникновением убытков. Соответствующий довод апелляционной жалобы судом отклоняется.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд пришел к правильному выводу о возложении обязанности по компенсации убытков истца на Российскую Федерацию.

В силу изложенного, довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин России противоречит действующим правовым нормам и подлежит отклонению. Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Также судом первой инстанции правомерно отклонен довод ответчика о том, что в силу Закона Курганской области от 07.09.2005 N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки указанной категории граждан должно осуществляться за счет средств областного бюджета, поскольку указанный закон устанавливает меры социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области.

Разъяснения пунктов 18, 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 применены судом к спорным правоотношениям правомерно, поскольку названные положения содержат правовую позицию в отношении лица, обязанного компенсировать расходы, связанные с предоставлением льгот.

Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела, представленным в материалы дела доказательствам и доводам ответчика. Нормы материального права применены судом первой инстанции верно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 15.07.2014 по делу N А34-993/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Курганской области.

Председательствующий судья

С.Д. Ершова

Судьи

С.А. Карпусенко З.Н. Серкова