Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 1 октября 2014 г. N 05АП-10985/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24 декабря 2015 г. N Ф03-6021/14 настоящее постановление отменено

г. Владивосток

01 октября 2014 г.

Дело N А51-7375/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 24 сентября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 октября 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Л.А. Бессчасной, Г.М. Грачёва,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Владивостока,

апелляционное производство N 05АП-10985/2014

на решение от 08.07.2014

судьи Т.Е. Мангер

по делу N А51-7375/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Администрации города Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 12.12.2002)

о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.12.2002) от 06.12.2013 по делу N 92/08-2013

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Вымпел", закрытое акционерное общество "Компания строительных подрядов",

при участии:

от Администрации города Владивостока: представитель Салыкова Л.В. по доверенности от 23.04.2014 N 1-3/1341 сроком до 31.12.2014, удостоверение;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: представитель Самсонова В.М. по доверенности от 09.01.2014 N 1/01-21 сроком до 31.12.2014, удостоверение,

от общества с ограниченной ответственностью "Вымпел", от закрытого акционерного общества "Компания строительных подрядов": не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г.Владивостока (далее по тексту - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее по тексту - УФАС по Приморскому краю, антимонопольный орган, управление) от 06.12.2013 по делу N 92/08-2013.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены общество с ограниченной ответственностью "Вымпел" (далее - ООО "Вымпел"), закрытое акционерное общество "Компания строительных подрядов" (далее - ЗАО "Компания строительных подрядов").

Решением от 08.07.2014 суд отказал администрации в удовлетворении заявленных требований, признав указанное решение антимонопольного органа законным и обоснованным.

Не согласившись с вынесенным судом решением, администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель указал, что к спорным правоотношениям не применяются положения Федерального закона N 135-ФЗ. По мнению администрации в данном случае речь идет о техническом документе, который не порождает прав и обязанностей в отношении земельного участка, следовательно, действия органа местного самоуправления не направлены на предоставление преимущества юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю по формированию земельного участка.

Согласно апелляционной жалобе действующая в настоящее время редакция статьи 34 Земельного кодекса РФ не содержит обязанности органа местного самоуправления по изготовлению схемы расположения земельного участка; обжалуемый судебный акт, как указывает заявитель, нарушает его права и законные интересы, поскольку направлен на понуждение органа местного самоуправления без правовых оснований, за счет денежные средств бюджета ВГО изготавливать картографическую продукцию юридическим и физическим лицам для ведения предпринимательской деятельности. Кроме того, орган местного самоуправления не относится к кругу лиц, имеющих лицензию на выполнение данного вида работ.

Заявитель также указал, что спорный земельный участок был сформирован распоряжением Департамента земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства ПК от 13.04.2012 в целях проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельных участков для комплексного освоение в целях жилищного строительства. Указанные обстоятельства, согласно жалобе, опровергают вывод суда о том, что решение органа местного самоуправления могло привести к ограничению конкуренции, в том числе, к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Таким образом, администрация полагает, что антимонопольным органом не доказан факт наступления либо возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке.

На основании заявленных в апелляционной жалобе доводов администрация просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных им требований.

Доводы, заявленные в апелляционной жалобе, представитель заявителя поддержал в судебном заседании.

Антимонопольный орган в представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразил, решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Доводы отзыва на апелляционную жалобу представитель управления поддержал в судебном заседании.

ООО "Вымпел", ЗАО "Компания строительных подрядов" письменные отзывы на апелляционную жалобу в материалы дела не представили.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили.

Руководствуясь частью 3 статьи 156, статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей третьих лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

ЗАО "Компания строительных подрядов" 16.04.2012 года обратилось в Департамент земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка ориентировочной площадью 3500 кв.м, расположенного по адресу: в районе дома 34 ул. 2-я Поселковая г.Владивостока.

18.05.2012 года в предоставлении земельного участка Департаментом земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края было отказано по причине наличия на земельном участке территорий общего пользования. Указанный отказ решением арбитражного суда Приморского края от 24.08.2012 по делу N А51-11312/2012 был признан незаконным. Во исполнение решения арбитражного суда Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края 26.02.2013 направил в Администрацию г.Владивостока обращение об утверждении схемы расположения земельного участка.

По результатам рассмотрения обращения Департамента 21.03.2013 Управление градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока отказало в утверждении схемы расположения земельного участка по причине отсутствия в пакете документов схемы расположения земельного участка. Данный отказ также был оспорен обществом в суде. Решением арбитражного суда Приморского края от 18.06.2013 по делу N А51-10968/2013 решение администрации было признано незаконным.

09.07.2013 Управление градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока повторно отказало ЗАО "Компания строительных подрядов" в утверждении схемы расположения земельного участка по причине того, что на основании обращения Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края от 16.02.2013 издано распоряжение управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока от 04.06.2013 N 1001 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу: г.Владивосток, в районе ул.2-я Поселковая, 34 Департаменту земельных имущественных отношений Приморского края, вид разрешенного использования: многоквартирные жилые дома; цель предоставления: для строительства многоквартирных жилых домов" и испрашиваемый заявителем земельный участок попадает в границы сформированного земельного участка.

ООО "Вымпел" 29.05.2013 обратилось в Департамент земельных имущественных отношений с заявлением о предоставлении для строительства, с предварительным согласованием места размещения объекта и выбором земельного участка, расположенного в районе по адресу: г.Владивосток, ул.2-я Поселковая, 34, ориентировочной площадью 3700 кв.м.

06.06.2013 Департамент направил в администрацию г.Владивостока обращение об обеспечении выбора земельного в интересах ООО "Вымпел".

17.07.2013 Администрацией г.Владивостока в утверждении схемы и обеспечении выбора земельного участка было отказано также по причине того, что испрашиваемый земельный участок попадает в границы земельного участка, в отношении которого 04.06.2013 года было издано распоряжение N 1001 "Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по адресу г.Владивосток в районе ул.2я Поселковая, 34, Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края, вид разрешенного использования: многоквартирные жилые дома; цель предоставления: для строительства многоквартирных жилых домов".

03.07.2013 по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края земельный участок был поставлен на кадастровый учет.

Согласно информации на официальном сайте torgi.gov.ru 25 июля 2013 года Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края было издано распоряжение от N 1535-р "О проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, находящегося в ведении Приморского края, для комплексного освоения в целях жилищного строительства".

01.08.2013 на сайте torgi.gov.ru была размещена информация о проведении указанного аукциона. Согласно информации на указанном сайте 04.09.2013 года аукцион по продаже права аренды состоялся. Победителем было признано ООО "Эко плюс".

16.09.2013 N 9 между Департаментом (арендодатель) и ООО "Эко плюс" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, в соответствии с которым арендатор принял в аренду земельный участок с кадастровым номером 25:28:03004:4422, площадью 14890 кв.м.

20.09.2013 ЗАО "Компания строительных подрядов" и ООО "Вымпел" обратились в УФАС по Приморскому краю с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края и Управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока.

Приказом руководителя УФАС по Приморскому краю от 28.10.2013 N 283 по признакам нарушения администрацией г.Владивостока части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" возбуждено дело N 92/08-2013 и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения жалобы комиссией УФАС по Приморскому краю признан факт нарушения администрацией г.Владивостока части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии решения, оформленного письмом от 21.03.2013 N 6866/20у, об отказе в утверждении и выдаче ЗАО "Компания Строительных Подрядов" схемы расположения земельного участка в районе ул.2-я Поселковая, д.34 в г.Владивостоке на кадастровом плане (кадастровой карте) соответствующей территории в связи с непредставлением документов, не предусмотренных статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), которое привело (или могло привести) к необоснованному препятствованию осуществлению хозяйствующим субъектом деятельности на товарном рынке по оказанию услуги автостоянки г.Владивостока.

Результаты рассмотрения жалобы оформлены решением от 03.12.2013 (полный текст изготовлен 06.12.2013).

Не согласившись с вынесенным антимонопольным органом решением, посчитав, что оно не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании этого решения незаконным.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, выслушав в судебном заседании представителей сторон, коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных актов, незаконных решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта и его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" для установления состава нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального Закона N 135-ФЗ необходимо доказать два обстоятельства, что действия органа власти (органа местного самоуправления) приводят или могут привести к ограничению конкуренции, и что отсутствует конкретная норма федерального закона, разрешающая совершить органу власти действия, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, то есть необходимо доказать, что такие действия не основаны на конкретной норме федерального закона.

Согласно пункта 2 статьи 34 ЗК РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса.

В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (пункт 3 статьи 34 ЗК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 34 ЗК РФ орган местного самоуправления на основании указанного заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 данного Кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что утверждение и выдача органом местного самоуправления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории является обязательным условием и основанием для последующего выполнения обществом за его счет кадастровых работ в отношении земельного участка, осуществления кадастрового учета и решения компетентным органом вопроса о предоставлении земельного участка.

Как следует из материалов дела, Арбитражным судом Приморского края в деле N А51-10968/2013 было рассмотрено заявление ЗАО "Компания строительных подрядов" о признании незаконным решения Администрации города Владивостока об отказе утвердить и выдать схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, расположенного в районе д. 34 по ул. 2-ая Поселковая г. Владивосток, для целей не связанных со строительством - для размещения стоянки автомобильного транспорта, оформленное письмом от 21.03.2013 исх. N6866/20у, и об обязании Управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока в 10-дневный срок с момента вступления решения суда в законную силу утвердить схему расположения указанного земельного участка на кадастровом плане территории.

Решением от 18.06.2013 по делу N А51-10968/2013 вышеуказанное Администрации города Владивостока, оформленное письмом от 21.03.2013 исх. N 6866/20у, было признано незаконным. В решении от 18.06.2013 по данному делу суд указал, что отказ Администрации не соответствует статье 34 ЗК РФ и нарушает права и интересы заявителя, поскольку создает препятствия к оформлению им прав на земельный участок.

В соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Учитывая вышеизложенное, руководствуясь положениями части 2 статьи 69 АПК РФ, коллегия признает установленным и не подлежащим доказыванию при рассмотрении настоящего дела то обстоятельство, что решение Администрации города Владивостока, оформленное письмом от 21.03.2013 исх. N 6866/20у, об отказе ЗАО "Компания строительных подрядов" утвердить и выдать схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, расположенного в районе д. 34 по ул. 2-ая Поселковая г. Владивосток, для целей, не связанных со строительством, - для размещения стоянки автомобильного транспорта является незаконным.

Таким образом, коллегия отклоняет доводы, заявленные администрацией в апелляционной жалобе, о том, что вынесенное ею решение, оформленное письмом от 21.03.2013 исх. N 6866/20у, не противоречит положениям статьи 34 Земельного кодекса РФ, а оспариваемое решение управления нарушает его права и законные интересы, поскольку направлено на понуждение органа местного самоуправления без правовых оснований, за счет денежные средств бюджета ВГО изготавливать картографическую продукцию юридическим и физическим лицам для ведения предпринимательской деятельности.

Как правильно указал суд первой инстанции, статья 15 Федерального закона N 135-ФЗ не презюмирует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции. Предусмотренные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду. Поэтому, в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства по статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ одним из признаков ограничения конкуренции является установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Рассмотрев материалы дела, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае действия администрации по отказу в утверждении и выдаче схемы земельного участка по основанию, не предусмотренному земельным законодательством, а также предъявление к ЗАО "Компания строительных подрядов" необоснованных требований, могли привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по хранению автотранспорта на территории города Владивостока, поскольку указанные действия явились административным барьером для входа общества на данный рынок. Суд первой инстанции правильно указал, что указанные действия администрации явились препятствием для формирования земельного участка и последующего использования его ЗАО "Компания строительных подрядов" в предпринимательских целях; при этом наличие иных препятствий для входа общества на рассматриваемый рынок администрацией не доказано.

Довод о том, что спорный земельный участок был сформирован распоряжением Департамента земельных отношений, государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 13.04.2012 в целях проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельных участков для комплексного освоение в целях жилищного строительства, коллегия отклоняет.

Как правильно указал суд первой инстанции, рассматривая указанный довод администрации, на момент рассмотрения обращения ЗАО "Компания строительных подрядов" с заявлением о предоставлении испрашиваемого земельного участка от 16.04.2012 спорный земельный участок не был сформирован для каких -либо целей, и преимущественное право каких-либо лиц на несформированный земельный участок отсутствовало.

По указанным основаниям коллегия отклоняет довод администрации о том, что решение органа местного самоуправления, оформленное письмом от 21.03.2013 исх. N 6866/20у, не привело к ограничению конкуренции, в том числе, к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Поскольку действия администрации на первоначальном этапе формирования земельного участка ограничили возможность общества в пользовании земельным участком, необходимым для осуществления деятельности, и тем самым ограничили его доступ на товарный рынок, то данные действия необоснованно препятствовали осуществлению ЗАО "Компания строительных подрядов" хозяйственной деятельности, исключая его из числа участников рассматриваемого товарного рынка.

Учитывая вышеизложенное, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что УФАС по Приморскому краю правомерно решением от 06.12.2013 по делу N 92/08-2013 признал факт нарушения Администрацией г.Владивостока положений части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в принятии решения, оформленного письмом от 21.03.2013 N 6866/20у, об отказе в утверждении и выдаче ЗАО "Компания Строительных Подрядов" схемы расположения земельного участка в районе ул.2-я Поселковая, д.34 в г.Владивостоке на кадастровом плане (кадастровой карте) соответствующей территории в связи с непредставлением документов, не предусмотренных статьей 34 ЗК РФ, которое привело (или могло привести) к необоснованному препятствованию осуществлению хозяйствующим субъектом деятельности на товарном рынке по оказанию услуги автостоянки г.Владивостока.

Нормы права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Апелляционная жалоба не содержат сведений о фактах, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 08.07.2014 по делу N А51-7375/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Л.А. Бессчасная Г.М. Грачёв