Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 ноября 2014 г. N 20АП-6460/14

г. Тула

14 ноября 2014 г.

Дело N А54-2314/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11.11.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 14.11.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Федина К.А., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Батуровой И.В., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Зорник" (г. Рязань, ОГРН 1026200949785) - Козловского С.А. (доверенность от 21.05.2014), в отсутствие представителей заинтересованного лица - Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201269269), третьего лица - администрации муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области (Рязанская область, г. Ряжск, ОГРН 1026200662234), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 03.09.2014 по делу N А54-2314/2014 (судья Ушакова И.А.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Зорник" обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области о признании незаконным решения от 18.04.2014 по делу "РНП-N 62-19" о нарушении законодательства о размещении закупки.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 03.09.2014 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы антимонопольный орган указывает на то, что у заявителя имелась возможность своевременного подписания муниципального контракта до поломки компьютера 5 и 6 марта 2014 года. Поскольку контракт не был подписан в течении 3 дней, то общество считается уклонившимся от его заключения, следовательно обоснованно включено в список недобросовестных поставщиков сроком на 2 года.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Зорник", опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Третье лицо - администрация муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В судебное заседание представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, администрации муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области, извещенные надлежащим образом о месте и времени его проведения, не явились, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Рязанской области проверена арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющие в материалах дела доказательства в их совокупности апелляционный суд считает, что выводы суда являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Как следует из материалов дела администрацией муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области проведен электронный аукцион на выполнение работ по ремонту уличного освещения ул. Мичуринская (от ТП 15) (извещение N 0159300010314000006).

14.02.2014 извещение о проведении электронного аукциона, документация об электронном аукционе были размещены на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о закупках - www.zakupki.gov.ru в сети Интернет. Начальная (максимальная) цена контракта составила 71 560 рублей.

28.02.2014 комиссия администрации муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области подвела итоги электронного аукциона (протокол от 28.02.2014 N 0159300010314000006). Победителем в данном электронном аукционе признано ООО "Зорник" с предложенной ценой 64 230 рублей.

05.03.2014 обществу направлен проект контракта. Регламентируемая дата размещения в единой информационной системе победителем электронного аукциона подписанного проекта муниципального контракта с приложением документа подтверждающего обеспечение исполнение контракта - 11.03.2014 23 часа 59 минут.

14.03.2014, в связи с тем, что победителем аукциона - обществом "Зорник" контракт в установленный срок подписан не был, Заказчик отказался от заключения муниципального контракта с победителем электронного аукциона, основания, по которым контракт не заключен, изложены в протоколе N 0159300010314000006-4 от 14.03.2014 о признании участника электронного аукциона уклонившимся от заключения контракта.

Заказчиком внесено представление о включении ООО "Зорник" в реестр недобросовестных поставщиков по причине уклонения от заключения контракта.

18.04.2014 по результатам рассмотрения представления Рязанским УФАС России принято оспариваемое решение по делу "РНП-N 62-19", в соответствии с которым представление администрации муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области о включении в реестр недобросовестных поставщиков ООО "Зорник" признано обоснованным; общество включено в реестр недобросовестных поставщиков сроком на 2 года с даты размещения указанных сведений на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставку товаров, выполнения работ, оказания услуг для федеральных нужд.

Считая свои права и интересы нарушенными, ООО "Зорник" обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ).

В силу части 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может осуществляться в том числе путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона (в том числе аукциона в электронной форме), относящихся к конкурентным способам определения поставщиков.

Порядок размещения заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме установлен § 2 главы 3 Закона N 44-ФЗ.

Статьей 70 Закона N 44-ФЗ установлено, что по результатам электронного аукциона контракт заключается с победителем такого аукциона, а в случаях, предусмотренных настоящей статьей, с иным участником такого аукциона, заявка которого на участие в таком аукционе в соответствии со статьей 69 этого Федерального закона признана соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе (ч. 1). В течение пяти дней с даты размещения в единой информационной системе указанного в части 8 статьи 69 этого Федерального закона протокола заказчик размещает в единой информационной системе без своей подписи проект контракта, который составляется путем включения цены контракта, предложенной участником электронного аукциона, с которым заключается контракт, информации о товаре (товарном знаке и (или) конкретных показателях товара), указанной в заявке на участие в таком аукционе его участника, в проект контракта, прилагаемый к документации о таком аукционе (ч. 2). В течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронного аукциона размещает в единой информационной системе проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица (ч. 3). Победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, или направил протокол разногласий, предусмотренный частью 4 настоящей статьи, по истечении тринадцати дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в части 8 статьи 69 этого Федерального закона, или не исполнил требования, предусмотренные статьей 37 этого Федерального закона (в случае снижения при проведении такого аукциона цены контракта на двадцать пять процентов и более от начальной (максимальной) цены контракта) (ч. 13).

Статьей 104 Закона N 44-ФЗ установлен порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков. В соответствии с указанной нормой, ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (ч. 1). В реестр недобросовестных поставщиков включается в том числе информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов (ч. 2). В течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 этой статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 этой статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов (ч. 7). Включение в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта, может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке (ч. 11).

В соответствии с частью 1 статьи 104 Федерального закона N 44-ФЗ и пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляет Федеральная антимонопольная служба.

Из пункта 11 Правил ведения реестра следует, что в реестр недобросовестных поставщиков включаются только проверенные сведения. Необходимым условием является наличие в представленных материалах фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контакта или уклонение от его исполнения.

Исходя из положений статьи 104 Закона N 44-ФЗ реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа (часть 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ).

С другой стороны анализ указанных положений позволяет сделать вывод и о том, что реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем, как правильно указано судом первой инстанции, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в Закона N 44-ФЗ, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств и в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

Таким образом, ни Закон N 44-ФЗ, ни Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

Из материалов дела следует, основанием для включения заявителя в реестр недобросовестных поставщиком послужил вывод антимонопольного органа об уклонении общества, являющегося победителем аукциона в электронной форме на поставку товара, от заключения муниципального контракта. Основанием для этого вывода послужил факт не подписания обществом контракта в срок, установленный части 3 статьи 70 Закона N 44-ФЗ. Этот факт установлен оператором электронной площадки и заявителем по существу не оспаривается.

Однако, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, включение в реестр недобросовестных поставщиков по существу представляет собой санкцию за недобросовестное поведение участника закупки (в том числе за уклонение от подписания контракта), что предполагает необходимость учета степени его вины.

Судом первой инстанции установлено, что причиной неподписания проекта государственного контракта до 11.03.2014 послужил выход из строя компьютера в офисе организации и его ремонт с 07.03.2014 по 12.03.2014, то есть не зависящие от общества причины, на предотвращение которых общество повлиять не могло. Данное повреждение оказалось для ООО "Зорник" непредвиденным обстоятельством. В подтверждении этого обстоятельства в материалы судебного дела заявителем представлена квитанция N 0307 от 07.03.2014 о ремонте компьютера. Отремонтировать компьютер (с учетом праздничных дней) удалось 12.03.2014.

При этом письмом по электронной почте от 12.03.2014 N 21 заявитель просил заказчика и УФАС по Рязанской области о продление сроков подписания контракта в связи с поломкой компьютера и не подписания государственного контракта на электронной площадке.

Учитывая факт сбоя работы проводной Интернет-связи из-за выхода из строя компьютера, что подтверждено материалами дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии признаков недобросовестности (злоупотребление и умышленность) в поведении ООО "Зорник".

Заявителем были предприняты меры для заключения государственного контракта. Так, 12.03.2014 в 15 часов 53 минуты в адрес администрации муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области adm@rvaisk.ru дополнительно направлен подписанный со стороны ООО "Зорник" контракт, поскольку электронная площадка не позволяла разместить в единой информационной системе после 11.03.2014 проект контракта, подписанный усиленной электронной подписью со стороны ООО "Зорник".

13.03.2014 в 9 часов 25 минут получено сообщение сервиса Mail.ru о прочтении писем администрацией муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области.

Поскольку никакого ответа на письма получено не было, ООО "Зорник" в дополнение к письмам от 12.03.2014 на следующий день 13.03.2014 в 12 часов 29 минут, направило уведомления - объяснение о не подписании в регламентированный срок контракта по закупкам и о наличии готовности подписать этот контракт в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, (получено 13.03.2014 вх. N 890) и его копию по электронной почте в 15 часов 44 минуты в адрес администрации муниципального образования - Ряжский муниципальный район Рязанской области (admffirvajsk.ru).

Данные обстоятельства антимонопольным органом не оспариваются.

В данном случае суд первой инстанции правомерно оценил объективные и субъективные причины неисполнения обществом требований по подписанию государственного контракта, установленных Федеральным законом N 44-ФЗ.

Доказательств, свидетельствующих об отказе или уклонении ООО "Зорник" от заключения государственного контракта либо о совершении им иных недобросовестных виновных действий, при рассмотрении настоящего дела не представлено.

Таким образом, общество не может считаться уклонившимся от заключения государственного контракта и соответственно у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для включения заявителя в реестр недобросовестных поставщиков.

В соответствии с пунктом 1 Приказа ФАС России от 27.08.2007 N 267 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках" в случаях непредставления заказчиками сведений об уклонении участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта и отсутствии документов, свидетельствующих об отказе участника размещения заказа от заключения контракта, в течение десяти рабочих дней проводить проверку фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта

Исходя из данных норм следует, что при поступлении сведений об уклонении участника размещения заказа от заключения государственного контракта антимонопольный орган должен провести проверку и установить факт уклонения данного лица от заключения государственного контракта с заказчиком (обстоятельства, свидетельствующие о намерении отказаться от заключения), и только в случае подтверждения указанного факта он осуществляет размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков.

В нарушение указанных норм управление в ходе проведения проверки не приняло во внимание наличие объективных причин непредставления ООО "Зорник" для заключения государственного контракта и подписания проекта государственного контракта в установленный срок.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводом антимонопольного органа о доказанности в действиях общества вины в части не подписания контракта.

Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение данного лица, выразившееся в уклонении от заключения контракта.

Причем данная мера связана с возложением негативных последствий - наличие в свободном доступе информации о лице как о ненадежном поставщике, ненадлежащим образом исполнившим принятое на себя обязательство и, как следствие подрыв деловой репутации и возможное уменьшение в будущем количества заключенных сделок, а также выгоды от осуществления предпринимательской деятельности.

При привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона. Конституционный Суд Российской Федерации в своих судебных актах (постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О) неоднократно указывал, что применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Такой правовой подход подлежит применению и в данном случае, тем более, что последствия по наложению санкции в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков могут иметь более тяжкий экономический характер, чем наложение штрафа.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям отсутствие вины при отказе в заключении государственного или муниципального контракта является одним из обстоятельств, исключающих возможность наступления неблагоприятных последствий, поскольку свидетельствует об отсутствие самого неправомерного поведения.

Таким образом, у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для принятия решения от 18.04.2014 по делу "РНП-N 62-19" о включении сведений в отношении ООО "Зорник" в реестр недобросовестных поставщиков.

Суд при рассмотрении вопроса о законности решения антимонопольного органа о включении лица в реестр недобросовестных поставщиков не может ограничиться формальной констатацией ненадлежащего исполнения заявителем тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи, иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.

В данном случае обстоятельства дела свидетельствуют о том, что заявителем были предприняты меры по заключению спорного контракта, иного по материалам дела не усматривается.

Бесспорных доказательств, подтверждающих уклонение (отказ) победителя аукциона от заключения муниципального контракта, антимонопольный орган не представил.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства и обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности антимонопольным органом уклонения ООО "Зорник" от заключения муниципального контракта, то есть совершения заявителем именно виновных, недобросовестных действий в части непредставления заказчику обеспечения исполнения муниципального контракта.

В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации") арбитражный суд признает ненормативный правовой акт государственного органа недействительным при наличие в совокупности двух условий: не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Решение антимонопольного органа не соответствует положениям ФЗ N 44-ФЗ и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем суд первой инстанции правомерно, руководствуясь положениями части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признал недействительным названное решение антимонопольного органа.

В связи с чем суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно и всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений и сделаны правильные выводы по делу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 03.09.2014 по делу N А54-2314/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

К.А. Федин

Судьи

Н.В. Еремичева Е.В. Мордасов