Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2014 г. N 14АП-9169/14

г. Вологда

19 ноября 2014 г.

Дело N А05-8128/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 19 ноября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии предпринимателя Зуева А.Н., от ответчика Шрамковой Т.Г. по доверенности от 25.12.2013 N 2139,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Зуева Андрея Николаевича на решение Арбитражного суда Архангельской области от 05 сентября 2014 года по делу N А05-8128/2014 (судья Болотов Б.В.),

установил:

индивидуальный предприниматель Зуев Андрей Николаевич (ОГРНИП 304292009800048; ИНН 762400825889; место жительства: Архангельская область, Плесецкий район, поселок Савинский; далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (ОГРН 1042900050566; ИНН 2901131228; место нахождения: 163000, город Архангельск, улица Садовая, дом 5/1; далее - управление, административный орган, Росреестр) о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений в области геодезической и картографической деятельности от 14.05.2014 N 05-44/14_1.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 05 сентября 2014 года по делу N А05-8128/2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Индивидуальный предприниматель Зуев А.Н. с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. Полагает, что судом первой инстанции неправильно применены норма материального права и, кроме того, имеет место несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, оспариваемое предписание содержит неправомерные требования ввиду осуществления им не геодезической и картографической, а кадастровой деятельности.

Управление в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит частичной отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 06.05.2014 N р/1321 (том 1, листы 40-43) в период с 13.05.2014 по 14.05.2014 управление провело внеплановую выездную проверку деятельности предпринимателя с целью обеспечения исполнения предписания от 19.02.2014 N 05-44/6_1, в ходе которой установило, что пункты 1, 2 и 3 вышеназванного предписания не выполнены.

Предписанием от 14.05.2014 N 05-44/17_1 об устранении выявленных нарушений в области геодезической и картографической деятельности (том 1, листы 46-52) Росреестр предложил заявителю в срок до 01.10.2014

- изготовить (оформить) материалы по выполненным геодезическим работам по исполненным договорам в период с 12.08.2010 по 11.08.2013 согласно требованиям пунктов 15.14 и 16.30 Инструкции ГКМНП-02-033-82, утвержденной Главным управлением геодезии и картографии 05.10.1979 (далее - Инструкция ГКМНП-02-033-82), пунктов 6.5.5.5, 6.6.1-6.6.5, 7.4.10, 7.5.1-7.5.5 Инструкции по развитию съемочного обоснования и съемке ситуации и рельефа с применением глобальных навигационных спутниковых систем ГЛОНАСС и GPS (ГКИНП (ОНТА)-02-262-02), утвержденной приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 18.01.2002 N 3-пр (далее - Инструкция ГКИНП (ОНТА)-02-262-02), а именно на каждый объект оформить следующие материалы: журналы тахеометрической или горизонтальной съемки, план тахеометрической или горизонтальной съемки, схему съемочного обоснования, ведомости вычисления координат и высот точек съемочного обоснования, каталоги координат и высот точек, акты контроля и приемки работ, краткий технический отчет (пункт 1);

- организовать и провести мероприятия по контролю за выполненными геодезическими работами за период с 12.08.2010 по 11.08.2013 в соответствии с Инструкцией ГКИНП-17-004-99, утвержденной приказом Роскартографии от 29.06.1999 N 86-пр (далее - Инструкция ГКИНП-17-004-99) (пункт 2);

- предоставить в соответствии с пунктом 5 Положения об охранных зонах и охране геодезических пунктов на территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.1996 N 1170 (далее - Положение N 1170), информацию о состоянии геодезических пунктов, использованных при выполнении работ в период с 12.08.2010 по 11.08.2013 (пункт 3).

Не согласившись с вышеназванным предписанием, предприниматель оспорил его в судебном порядке.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Предприниматель зарегистрирован в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (далее - ЕГРИП) за основным государственным регистрационным номером 304292009800048 и осуществляет предпринимательскую деятельность в качестве кадастрового инженера.

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРИП по состоянию на 16.06.2014 (том 1, листы 15-23), основным видом деятельности Зуева А.Н. являлась топографо-геодезическая деятельность (код ОКВЭД 74.40.31), он имел две лицензии N СЗГ-01854К и N СЗГ-01853Г на выполнение геодезической деятельности, за исключением геодезической деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов строительства, сроком действия с 26.02.2007 по 26.02.2012.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ) кадастровой деятельностью является выполнение кадастровым инженером работ в отношении объектов недвижимости (земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства), в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих сведения, необходимые для осуществления кадастрового учета такого недвижимого имущества (кадастровые работы).

Согласно статье 2 этого Закона правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, данный Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 6 Закона N 221-ФЗ геодезической основой государственного кадастра недвижимости (геодезическая основа кадастра) являются государственная геодезическая сеть и создаваемые в установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти порядке геодезические сети специального назначения (опорные межевые сети).

Статьей 37 Закона N 221-ФЗ установлено, что результатом кадастровых работ является межевой план, технический план или акт обследования.

В силу статьи 1 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (далее - Закон N 209-ФЗ) под деятельностью в области геодезии и картографии (геодезическая и картографическая деятельность) следует понимать научную, техническую, производственную и управленческую деятельность в области геодезии и картографии. Геодезия представляет собой область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени; картография - это область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения; под геодезическими и картографическими работами понимается процесс создания геодезических и картографических продукции, материалов и данных.

Геодезическая и картографическая деятельность исходя из назначения выполняемых работ включает в себя геодезические и картографические работы федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение; геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц (пункт 1 статьи 3 Закона N 209-ФЗ).

К геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения относятся в том числе геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах (пункт 3 статьи 3 Закона N 209-ФЗ).

Следовательно, Закон N 209-ФЗ регулирует кадастровую деятельность в той части, в которой она включает в себя геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона N 221-ФЗ кадастровую деятельность вправе осуществлять физическое лицо, которое имеет действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера.

Согласно части 1 статьи 36 Закона N 221-ФЗ по договору подряда на выполнение кадастровых работ индивидуальный предприниматель, указанный в статье 32 данного Закона, или юридическое лицо, указанное в статье 33 этого Закона, обязуется обеспечить выполнение кадастровых работ по заданию заказчика и передать ему документы, подготовленные в результате выполнения этих работ с учетом требований данного Закона, а заказчик этих работ обязуется принять данные документы и оплатить выполненные кадастровые работы.

Согласно статье 10 Закона N 209-ФЗ результаты геодезической и картографической деятельности являются федеральной собственностью.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 8 Закона N 209-ФЗ геодезическая деятельность, осуществляемая для федеральных нужд, финансируется за счет средств федерального бюджета. Государственным заказчиком геодезических и картографических работ федерального назначения является федеральный орган исполнительной власти в области геодезии и картографии, геодезических и картографических работ специального (отраслевого) назначения - соответствующие органы исполнительной власти. Геодезическая и картографическая деятельность, осуществляемая для иных нужд, финансируется за счет средств граждан и юридических лиц, являющихся заказчиками геодезической, картографической и топографической продукции.

Статьей 10 данного Закона определено, что результаты геодезической и картографической деятельности, в том числе геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмосъемочные и гравиметрические материалы, которые получены за счет средств федерального бюджета, а также ранее за счет средств республиканского бюджета РСФСР и составлявшей союзный бюджет части государственного бюджета СССР и находятся на территории Российской Федерации, включая материалы государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, являются федеральной собственностью.

Должностные лица федерального государственного надзора в области геодезии и картографии вправе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений порядка организации и выполнения геодезических и картографических работ субъектам геодезической и картографической деятельности (пункт 3 статьи 13 Закона N 209-ФЗ).

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 24.11.2008 N 412, принятым во исполнение части 12 статьи 38 Закона N 221-ФЗ, утверждены Требования к подготовке межевого плана (далее - Требования N 412), в соответствии с пунктом 38 которых в исходных данных межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, применявшихся при выполнении кадастровых работ.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 17.08.2012 N 518 утверждены Требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке (далее - Требования N 518).

Согласно пунктам 2, 3, 4 названных требований положение на местности характерных точек описывается их плоскими прямоугольными координатами; одним из методов определения координат характерных точек является геодезический метод; исходными пунктами для определения плоских прямоугольных координат характерных точек геодезическим методом являются пункты государственной геодезической сети и геодезических сетей специального назначения (опорные межевые сети).

Следовательно, в ходе выполнения кадастровых работ используются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 209-ФЗ субъектами правовых отношений в области геодезической и картографической деятельности являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица.

Из анализа указанных правовых норм следует, что деятельность, связанная с определением координат точек земной поверхности, относится к геодезической деятельности.

Министерство экономического развития Российской Федерации в письмах от 12.01.2010 N Д23-12, от 22.04.2011 N Д23-1687 и от 27.06.2011 N ОГ-Д23-190 отразило аналогичную правовую позицию.

Частью 1 статьи 38 Закона N 221-ФЗ установлено, что межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках.

Межевой план состоит из графической и текстовой частей (часть 4 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

В графической части межевого плана воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указываются местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к образуемым или измененным земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута (часть 5 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

В текстовой части межевого плана указываются необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках в объеме, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, а также в установленном частью 1 статьи 39 этого Закона случае сведения о согласовании местоположения границ земельных участков в форме акта согласования местоположения таких границ (часть 6 статьи 38 Закона N 221-ФЗ).

Согласно части 7 статьи 38 названного Закона местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части.

В силу статьи 11.1 ЗК РФ земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, как правильно отметил суд первой инстанции, поскольку под геодезией понимается в том числе область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению координат точек земной поверхности и их изменений во времени, земельным участком является часть земной поверхности, к результатам кадастровых работ кадастрового инженера относится межевой план, представляющий собой документ, о соответствующем земельном участке, местоположение границ которого устанавливается кадастровым инженером посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть в на основании данных, полученных в результате геодезических и картографических работ, деятельность кадастрового инженера в рассматриваемой части относится к геодезической, последний является субъектом геодезической и картографической деятельности.

В данном случае из имеющихся в деле доказательств (том 2, листы 11-41), в том числе межевого плана, кадастровой выписки о земельном участке, выписки из договора на выполнение кадастровых работ, документации по приборам, следует, что в спорный период (с 12.08.2010 по 11.08.2013) предприниматель осуществлял деятельность по определению координат границ земельных участков, использовал геодезические пункты, то есть осуществлял деятельность, регулируемую Законом N 209-ФЗ, следовательно являлся субъектом геодезической деятельности и обязан был исполнять требования Инструкции ГКМНП-02-033-82, Инструкции ГКИНП (ОНТА)-02-262-02, Положения N 1170.

В указанной части выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Доводы предпринимателя, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции Зуев А.Н. сослался также на то, что по состоянию на 29.09.2014 основной вид деятельности у него изменился на деятельность по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества (код ОКВЭД 70.32.3).

Вместе с тем указанное обстоятельство не исключает его обязанности по исполнению пунктов 1 и 3 предписания управления по устранению допущенных нарушений за период с 12.08.2010 по 11.08.2013.

Вместе с тем вывод суда о правомерности пункта 2 предписания управления является ошибочным.

Инструкция ГКИНП-17-004-99 разработана в целях совершенствования нормативной базы топографо-геодезического и картографического производства в условиях функционирования рыночных отношений и применения в производстве новых технических средств и технологий

В силу пункта 1.2.1 этой Инструкции контроль геодезических, топографических и картографических работ осуществляются в процессе внутриведомственного контроля и в процессе государственного надзора за исполнением геодезических, топографических и картографических работ.

Внутриведомственный контроль на всех стадиях производства организует и осуществляет руководство предприятия, руководство структурных подразделений предприятия совместно с ОТК (техническим отделом).

Государственный контроль и надзор ведет специальное подразделение органа государственной исполнительной власти по геодезии (Госгеонадзор).

Положение о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2000 N 273 (подлежало применению в период рассматриваемых правоотношений).

Согласно пункту 5 этого Положения осуществление надзора за соблюдением порядка выполнения геодезических, картографических, топографических работ в составе маркшейдерских и проектно-изыскательских работ, аэрокосмосъемочных, картоиздательских и кадастровых работ отнесено к основным задачам государственного геодезического надзора.

В связи с тем, что внутриведомственный контроль организует руководство предприятия и его структурных подразделений совместно с техническим отделом, а государственный контроль ведет специальное подразделение Госгеонадзора, то пункт 2 предписания, возлагающий на Зуева А.Н. обязанность организовать и провести мероприятия по контролю за выполненными работами, не соответствует названной Инструкции и нарушает права и законные интересы заявителя.

Аналогичный вывод содержится и в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.11.2014 по делу N А05-5869/2013.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При указанных обстоятельствах решение суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным пункта 2 предписания управления подлежит отмене.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 N 7959/08 разъяснено, что в случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере.

В связи с этим с управления в пользу предпринимателя подлежит взыскать судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины за рассмотрение дела судами первой и апелляционной инстанций.

Руководствуясь статьями 110, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 05 сентября 2014 года по делу N А05-8128/2014 отменить в части отказа предпринимателю Зуеву Андрею Николаевичу в признании недействительным пункта 2 предписания об устранении выявленных нарушений в области геодезической и картографической деятельности от 14.05.2014 N 05-44/14_1, вынесенного Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу.

Признать недействительным пункта 2 предписания об устранении выявленных нарушений в области геодезической и картографической деятельности от 14.05.2014 N 05-44/14_1, вынесенного Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу.

Возложить на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя Зуева А.Н.

В остальной части решение Арбитражного суда Архангельской области от 05 сентября 2014 года по делу N А05-8128/2014 оставить без изменения.

Взыскать с Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в пользу предпринимателя Зуева Андрея Николаевича 300 рублей расходов по уплате государственной пошлины, связанных с рассмотрением дела судами первой и апелляционной инстанций.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина А.А. Холминов