Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2014 г. N 05АП-13713/14

г. Владивосток

27 ноября 2014 г.

Дело N А51-16975/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 20 ноября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 ноября 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой,

судей Н.Н. Анисимовой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Пожарского муниципального района Приморского края,

апелляционное производство N 05АП-13713/2014

на решение от 24.09.2014

судьи Л.П. Нестеренко

по делу N А51-16975/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению закрытого акционерного общества "Дальнереченское" (ИНН 2506010173, ОГРН 1072506000533, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 08.07.2007)

к администрации Пожарского муниципального района Приморского края (ИНН 2526000014, ОГРН 1022501148097, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.09.2002)

третье лицо: департамент земельных и имущественных отношений Приморского края

об оспаривании действий и предписания,

при участии в заседании:

от общества: представитель А.Н. Королев (паспорт, доверенность от 01.08.2014);

от администрации: не явились, уведомлены надлежаще;

от третьего лица: не явились, уведомлены надлежаще;

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Дальнереченское" (далее по тексту - "заявитель", "общество") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации Пожарского муниципального района Приморского края (далее по тексту - "администрация"), выразившихся в проведении проверки использования земельного участка и составления акта проверки от 13.03.2014 N 13, и о признании недействительным предписания от 17.04.2014 N 205 об устранении выявленных нарушений.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 21.08.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечен департамент земельных и имущественных отношений Приморского края (далее по тексту - "департамент").

Решением Арбитражного суда Приморского края от 24.09.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Обжалуя указанное решение в апелляционном порядке, администрация настаивает на том, что при проведении проверки не осуществляла муниципальный земельный контроль, а осуществляла проверку соблюдения арендатором требований к использованию переданного ему земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования. Пояснила, что общество является арендатором земельного участка с кадастровым номером 25:15:010301:24 из земель сельскохозяйственного производства, и по условиям договора арендодатель имеет право один раз в шесть месяцев беспрепятственно проходить на земельный участок с целью его осмотра. Полагает, что при проверке соблюдения арендатором условий использования переданного в аренду имущества требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - "Закон N 294-ФЗ") применению не подлежат. Нарушений договорного порядка уведомления общества о дате и месте проведения проверки администрация не усматривает.

В качестве правового основания для направления в адрес арендатора письма с требованием об устранении нарушений условий договора аренды администрация ссылается на пункт 3.1.4 договора аренды, согласно которому арендодатель имеет право требовать от арендатора устранения нарушений использования земельного участка.

Общество по тексту представленного в материалы дела отзыва, поддержанного представителем в судебном заседании, возражало против доводов апелляционной жалобы. Решение суда просило оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представители администрации и третьего лица в судебное заседание не явились, о дате и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены надлежаще. Администрация письмом от 18.11.2014, переданным через канцелярию суда, уведомила коллегию о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в ее отсутствие.

В судебном заседании 18.11.2014 в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 20.11.2014 до 15 часов 20 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

После перерыва в судебное заседание представители администрации и третьего лица также не явились. На основании статей 156, 266 АПК РФ коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие представителей указанных лиц.

Заслушав доводы общества, исследовав материалы дела, коллегия установила следующее.

Земельный участок площадью 6 774 966 кв.м, расположенный примерно в 5 700 м по направлению на юго-запад от ориентира - здания сельской администрации, находящегося за пределами земельного участка, адрес ориентира: Приморский край, Пожарский район, с.Игнатьевка, ул.Советская, 7, сформирован из земель сельскохозяйственного назначения и поставлен на кадастровый учет 09.12.2004 с кадастровым номером 25:15:010301:24 и разрешенным использованием "для ведения сельскохозяйственного производства".

15.12.2008 между обществом и Управлением муниципальным имуществом администрации Пожарского муниципального района (далее по тексту - "УМИ") заключен договор аренды N 175 в отношении указанного земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства. В пункте 1.1 стороны согласовали, что в состав общей площади земельного участка 6 774 966 кв.м включены: 47 848 кв.м сенокосов, 2 675 723 кв.м пастбищ, 2 055 037 кв.м площади, покрытой лесом, 558 798 кв.м древесно-кустарниковой растительности и 1 437 560 кв.м болот. Пунктом 2.1 договора срок его действия установлен до 01.12.2057.

Договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном порядке.

Во исполнение пункта 2 протокола совещания у вице-губернатора Приморского края С.П. Сидоренко от 26.12.2013 ПР N 4-ССП "О проблемных вопросах изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения на территории Приморского края" и на основании письма департамента от 23.01.2014 N 20/1777 администрацией издано распоряжение от 04.03.2014 N 23-ра "О создании комиссии по установлению фактической цели использования либо неиспользования по целевому назначению земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения". В состав комиссии включены представители администрации и УМИ. Пунктом 2 распоряжения проведение проверок назначено на 12 и 13 марта 2014 года.

Письмом от 05.03.2014 N 0834/01-39-2 уведомление о проведении проверки направлено в адрес общества.

13.03.2014 при обследовании земельного участка комиссией установлено, что к его освоению и использованию в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием общество не приступило. Земельный участок не окашивается, полностью зарос сорной травой, древесно-кустарниковой растительностью, что приводит к существенному снижению плодородия, нарушению плодородного слоя почвы, деградации и необратимому ухудшению качественного состояния земельного участка. Мероприятия, способствующие приведению земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, со дня заключения договора и по момент проверки обществом не проводились и не проводятся.

Результаты обследования оформлены актом от 13.03.2014 N 13. Представитель общества в обследовании земельного участка участия не принимал.

В связи с выявленными нарушениями условий использования земельного участка письмом от 17.04.2014 N 205 УМИ потребовало от общества в срок до 25.05.2014 устранить допущенные нарушения и приступить к освоению арендуемого земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. При этом обществу было разъяснено, что в случае неустранения выявленных нарушений в установленный срок УМИ будет рассмотрен вопрос об обращении в арбитражный суд с иском о досрочном расторжении договора аренды.

Не согласившись с действиями администрации, связанными с проведением проверки, расценив письмо от 17.04.2014 N 205 как предписание об устранении выявленных нарушений, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из грубого нарушения администрацией порядка проведения внеплановой выездной проверки, установленного Законом N 294-ФЗ.

Оценив доводы сторон и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, Арбитражный суд Приморского края рассмотрел требования общества в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица наделены правом обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу данной нормы к компетенции арбитражного суда отнесен контроль за действиями государственных органов и лиц, наделенных властными полномочиями.

Между тем возникшие между обществом и администрацией правоотношения не связаны с реализацией властных полномочий, носят гражданско-правовой характер и касаются использования конкретного имущества - земельного участка площадью 6 774 966 кв.м с кадастровым номером 25:15:010301:24, переданного обществу в аренду для ведения сельскохозяйственного производства на основании договора от 15.12.2008 N 175.

Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Земельный участок с кадастровым номером 25:15:010301:24 является неразграниченным, в отношении которого администрация в силу вышеприведенной нормы права осуществляет полномочия собственника.

В силу пункта 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 606 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - "ГК РФ") по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Статьей 615 ГК РФ предусмотрено, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Аналогичное правило закреплено в статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации и возлагает на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий, а также выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами. Кроме того, указанной статьей предусмотрена обязанность пользователей земельных участков своевременно приступить к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.

В отношении земель сельскохозяйственного назначения пунктом 5 статьи 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что срок освоения земельного участка не может составлять более чем два года.

По смыслу пункта 4 указанной статьи, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, такой земельный участок может быть изъят у его собственника или иного владельца в судебном порядке.

Кроме того, использование имущества с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями, а равно существенное ухудшение имущества по правилам статьи 619 ГК РФ является основанием для расторжения договора аренды по требованию арендодателя в судебном порядке.

Таким образом, собственник имущества (арендодатель) вправе в любое время проверить соблюдение арендатором порядка пользования арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды и назначением такого имущества и при выявлении каких-либо нарушений принять предусмотренные законодательством меры.

В пункте 3.1 договора от 15.12.2008 N 175 стороны предусмотрели право арендодателя требовать от арендатора своевременного предоставления установленных законодательством сведений о состоянии и использовании арендуемого земельного участка, контролировать соблюдение арендатором законодательства об охране земель и проверять соответствие использования земельного участка целям, установленным в предмете договора. В рамках осуществления такого контроля арендодатель имеет право один раз в шесть месяцев с момента заключения договора беспрепятственно приходить на участок с целью его осмотра на предмет соблюдения использования арендатором участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования.

Соответственно, пунктом 3.4 указанного договора арендатору вменено в обязанность нести бремя содержания участка, использовать его в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, а также способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, один раз в шесть месяцев с момента заключения договора обеспечить арендодателю доступ на участок для проведения проверки и его осмотра и т.д.

Из изложенного следует, что у арендодателя земельного участка имеется право провести осмотр (обследование) земельного участка на предмет исполнения арендатором обязанности своевременно приступить к использованию земельного участка и использовать его по целевому назначению. При этом порядок контроля за деятельностью общества как арендатора спорного земельного участка предусмотрен непосредственно договором.

Материалами дела подтверждается, что обследование земельного участка с кадастровым номером 25:15:010301:24, проведено 13.03.2014 комиссионно представителями администрации (собственника имущества) и Управления муниципальным имуществом (органа, уполномоченного администрацией на заключение договоров аренды и выступающего в качестве арендодателя), и связано с проверкой исполнения обществом обязательств по договору от 15.12.2008 N 175.

Акт от 13.03.2014 N 13, составленный по результатам проверки, содержит выводы по вопросу об исполнении обществом как арендатором земельного участка обязательств по освоению и использованию земельного участка в соответствии с условиями договора аренды, целевым назначением и разрешенным использованием арендованного земельного участка. Указанные в акте выводы непосредственно связаны с предметом договора аренды и не выходят за пределы полномочий арендодателя земельного участка, установленных пунктом 3.1 договора.

Письмо от 17.04.2014 N 205 об устранении выявленных нарушений условий договора аренды, направленное обществу, соответствует пункту 3.1.4 договора аренды, согласно которому арендодатель имеет право требовать от арендатора устранения нарушений использования земельного участка. Указанное письмо не возлагает на арендатора обязанностей, выходящих за рамки арендных отношений.

На основании изложенного, коллегия делает вывод о том, что действия администрации, выразившиеся в проведении проверки исполнения договора аренды и в направлении письма об устранении нарушений в пользовании арендованным имуществом, не могут быть оспорены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Указанная глава процессуального кодекса предусматривает рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в сфере публичных правоотношений.

В рассматриваемом случае защита прав заявителя, которые он считает нарушенными, должна осуществляться в порядке гражданского судопроизводства.

Доводы общества о том, что обследование земельного участка проводилось не в рамках гражданско-правовых отношений, а в порядке осуществления муниципального земельного контроля и к возникшим между ним и администрацией правоотношениям следует применять положения Закона N 294-ФЗ, являются ошибочными и основаны на неверном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ требования указанного Закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Материалами дела подтверждается, что обследование земельного участка заявителя проводилось администрацией и УМИ в отношении арендованного имущества в соответствии с условиями договора аренды комиссионно и открыто, доступ на земельный участок заявителя комиссии был обеспечен. Обследование проводилось без взаимодействия с проверяемым лицом, при этом какие-либо обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов местного самоуправления на общество не возлагались.

Побудительный мотив к проведению проверки, которым руководствовался арендодатель, в том числе результаты совещания у вице-губернатора Приморского края, не влияет на квалификацию спорных отношений в качестве гражданско-правовых и не свидетельствует о том, что администрация выступила в спорных отношениях не в качестве собственника имущества, а в качестве органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль.

Утверждая обратное, общество указывает на направление в его адрес письма от 17.04.2014 N 205 об устранении выявленных нарушений, расценивая его как предписание, выданное в порядке статьи 17 Закона N 294-ФЗ.

Отклоняя данный довод, коллегия исходит из того, что по правилам части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание об устранении выявленных нарушений выдается в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В рассматриваемом случае в ходе проверки 13.03.2014 были выявлены факты нарушения обществом своих обязательств по заключенному договору, а не в связи с неисполнением обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. То есть письмо от 17.04.2014 N 205 не отвечает признакам предписания, предусмотренным статьей 17 Закона N 294-ФЗ.

Право арендодателя требовать от арендатора устранения нарушений, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению и использованием, не отвечающим виду его разрешенного использования, а также прекращения применения способов использования, приводящих к его порче, предусмотрено пунктом 3.1.4 договора от 15.12.2008 N 175.

На основании указанного положения в адрес общества направлено письмо от 17.04.2014 N 205, в котором указано на необходимость приступить к освоению арендуемого земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, что соответствует предмету договора аренды. Иные обязанности, не предусмотренные предметом договора аренды, на общество указанным письмом не возлагались.

Следовательно, основания для применения к отношениям, связанным с обследованием 13.03.2014 спорного земельного участка, положений Закона N 294-ФЗ о проведении плановой выездной проверки у суда первой инстанции отсутствовали. В рассматриваемом случае подлежал применению порядок, согласованный в пунктах 3.1 и 3.4 договора от 15.12.2008 N 175.

Оценивая доводы общества в части несоблюдения порядка уведомления о проведении проверки, коллегия принимает во внимание, что пунктом 3.1.3 договора от 15.12.2008 N 175 предусмотрено предварительное уведомление арендатора арендодателем за два дня до проведения осмотра земельного участка на предмет соблюдения использования земельного участка по целевому назначению и в соответствии с видом разрешенного использования. При этом направленное в адрес общества уведомление от 05.03.2014 N 0834/01-39-2 о проведении проверки было получено им только 13.03.2014, что подтверждается почтовым уведомлением N 01966. В связи с поздним получением уведомления возможности участвовать в осмотре спорного земельного участка общество не имело.

Вместе с тем, учитывая, что проведенное обследование земельного участка непосредственно связано с исполнением обществом своих гражданско-правовых обязательств по договору аренды, коллегия считает, что обстоятельства, по которым общество не участвовало в указанном мероприятии, не подлежат оценке в рамках заявленного по правилам главы 24 АПК РФ требования. Доводы о нарушении условий договора в части пунктов 3.1 и 3.4 договора от 15.12.2008 N 175 могут быть приведены заявителем в обоснование доводов и возражений в спорах гражданско-правового характера.

Поскольку администрация в спорных отношениях не обладает властными полномочиями, действия по проведению проверки исполнения условий договора аренды имущества носят гражданско-правовой, а не властно-распорядительный характер, настоящий спор по условиям заключенного договора аренды не подлежит рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Направленное заявителю письмо от 17.04.2014 N 205 не является ненормативным правовым актом органа местного самоуправления и не может быть оспорено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку у суда первой инстанции не было оснований для удовлетворения требований общества, решение по делу подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ ввиду несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В связи с отказом в удовлетворении требований заявителя судебные расходы по уплате государственной пошлины возлагаются на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 24.09.2014 по делу N А51-16975/2014 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

О.Ю. Еремеева

Судьи

Н.Н. Анисимова Е.Н. Номоконова