Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2014 г. N 18АП-13180/14

г. Челябинск

09 декабря 2014 г.

Дело N А76-4151/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 декабря 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Толкунова В.М.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Южноуральского городского округа на решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2014 по делу N А76-4151/2014 (судья Наконечная О.Г.).

В заседании приняли участие представители:

администрации Южноуральского городского округа - Бентюков Ю.А. (доверенность от 25.01.2013);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Кокшарова И.О. (доверенность от 12.11.2014 N 48).

Администрация Южноуральского городского округа (далее - заявитель, администрация, заказчик) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, УФАС) о признании недействительными решения и предписания от 27.11.2013 N 568ж/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Консалтинговая группа "Партнер" (далее - ООО КГ "Партнер"), индивидуальные предприниматели Алешкина Жанна Владимировна и Прудникова Татьяна Викторовна.

Решением суда от 29.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, заявитель обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы и требование апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

По мнению администрации, решение УФАС незаконно, поскольку оно вынесено на основании заявления ненадлежащего лица, которое не является участником закупки и права которого не нарушены; предметом закупки являлось абонементное оказание услуг по правовому сопровождению деятельности администрации, по которому невозможно заранее установить количественный показатель (точный объем) оказываемых услуг; законодательством о закупках не установлена обязательная форма котировочной заявки и опросного листа, а также не определено их содержание.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании возразил против доводов и требования апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. С учетом мнения явившихся представителей сторон, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей третьих лиц.

Мотивированные отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей сторон, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 11.11.2013 администрация объявила о проведении запроса котировок N 0169300009213000446 на право заключения контракта на оказание услуг по правовому сопровождению деятельности администрации (т.1, л.д. 56-57). Начальная (максимальная) цена контракта 498 000 руб.

20.11.2013 в УФАС от ООО КГ "Партнер" поступила жалоба на действия заказчика при проведении указанного запроса котировок (т.1, л.д. 44-45).

В обоснование жалобы ООО КГ "Партнер" указало, что в размещенном в рамках запроса котировок проекте муниципального контракта не указан объем оказываемых услуг, поэтому вышеуказанный запрос котировок (в том числе муниципальный контракт) не соответствует требованиям статьи 779 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ, Закон о размещении заказов).

27.11.2013 по результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение от 27.11.2013 по делу N 568-ж/2013, согласно которому в действиях администрации признано нарушение пункта 4 статьи 43, статьи 44, части 1 статьи 19.1 Закона N 94-ФЗ (т.1, л.д. 19-23).

На основании указанного решения УФАС выдано предписание от 27.11.2013 N 568-ж/2013 об устранении нарушений, которым предписано:

- с момента размещения на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг настоящего предписания не заключать контракт по результатам оценки и рассмотрения котировочных заявок, оформленных протоколом оценки и рассмотрения заявок от 21.11.2013 N 0169300009213000446-П;

- в срок до 06.12.2013 принять решение об отмене запроса котировок и разместить данное решение на официальном сайте в сети Интернет.

Администрации в срок до 12.12.2013 предписано: в адрес УФАС представить доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: сведения о не заключении контракта по итогам запроса котировок согласно пункту 1.1 настоящего предписания (в случае заключения контракта представить надлежащим образом заверенную копию контракта со всеми приложениями), а также надлежащим образом заверенную копию решения об отмене запроса, скриншоты с официального сайта, подтверждающие размещение решения об отмене запроса котировок (т.1, л.д. 24-25).

Не согласившись с указанными решением и предписанием, администрация обратилась в суд с настоящими заявлениями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулировании такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно части 2 статьи 57 Закона о размещении заказов жалоба на положение конкурсной документации, документации об аукционе или извещения о проведении запроса котировок может быть подана участником размещения заказа до окончания срока подачи соответственно заявок на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе, котировочных заявок. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала соответственно вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, рассмотрения заявок на участие в аукционе, рассмотрения и оценки котировочных заявок, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником размещения заказа, подавшим соответственно заявку на участие в конкурсе, заявку на участие в аукционе, котировочную заявку.

Таким образом, Закон о размещении заказов различает понятия "участник размещения заказа" и "участник размещения заказа, подавший заявку", предоставляя последнему дополнительно право обжаловать и действия заказчика, совершенные после начала рассмотрения заявок.

Данная правовая позиция определена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.11.2011 N 6274/11.

Кроме того, как указано в названном постановлении суда, основанием для проведения внеплановой проверки согласно части 5 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" является, наряду с жалобой участника размещения заказа, также поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской федерации о размещении заказов.

Жалоба ООО КГ "Партнер" не на итоги, а на положения документации о размещении заказа - извещения о проведении запроса котировок поступила в УФАС 20.11.2013 (т.1, л.д. 44-45), то есть до окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок (срок окончания подачи заявок на участие в запросе котировок - 20.11.2013 в 17.00 (т. 1 л.д. 59)).

Согласно части 1 статьи 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

ООО КГ "Партнер", как потенциальный исполнитель услуг, являющихся предметом размещаемого заказа, имеет право обращаться с жалобой в антимонопольный орган на документацию заказчика по размещению заказа в целях защиты своих прав и законных интересов.

Таким образом, суд первой инстанции, вопреки доводам апеллянта, верно указал, что поданная ООО КГ "Партнер" жалоба принята УФАС в полном соответствии с процессуальным порядком подачи жалобы, регламентированным законодательством о размещении заказов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 43 Закона о размещении заказов запрос котировок должен включать в себя наименование, характеристики и количество поставляемых товаров, наименование, характеристики и объем выполняемых работ, оказываемых услуг.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно выполняемых работ, что в свою очередь позволяет участникам размещения заказа сформировать цену своего предложения с учетом объема и видов оказываемых услуг. Тем самым реализуются цели и принципы законодательства о размещении заказов, в частности, прозрачности размещения заказа, равного участия в торгах и недопустимости ограничения числа участников размещения заказа.

В силу части 3 статьи 423 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, в том числе в части согласования предмета договора.

Так, договор, заключаемый по результатам проведения настоящего запроса котировок, имеет правовую природу договора оказания услуг, порядок заключения которого регламентирован главой 39 ГК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

Таким образом, совокупное толкование норм гражданского законодательства и законодательства о размещении заказов позволяет сделать вывод о том, что существенным условием указанного вида договора является определение как наименования, так и объема подлежащих оказанию услуг.

Вместе с тем, в проекте контракта, являющегося неотъемлемой частью извещения о проведении запроса котировок (т. 1, л.д. 60-62), в пункте 1.1 статьи 1 закреплены только виды подлежащих оказанию услуг без указания их конкретного объема, что не позволяет сделать вывод о потребности заказчика и в итоге приведет к признанию такого договора незаключенным.

Кроме того, в соответствии со статьей 43 Закона о размещении заказов в запросе котировок указываются сведения об объеме и наименовании оказываемых услуг, а также место оказания услуг, тогда как в извещении о проведении запроса котировок указанная информация в нарушение требований законодательства о размещении заказов отсутствует.

Кроме того, в проекте контракта заказчик определил не только услуги в виде совершения определенных действий (деятельности), но и представление заказчику результата действий исполнителя (письменные консультации и разъяснения по юридическим вопросам, проекты контрактов, заявлений, жалоб и других документов правового характера и т.д.).

Таким образом, поскольку предметом контракта является, в том числе представление заказчику результата действий исполнителя, то есть достижение овеществленного результата, указанный контракт имеет правовую природу договора подряда, что возлагает на заказчика определить конкретный объем работ, подлежащих выполнению.

Согласно статье 43 Закона о размещении заказов запрос котировок должен содержать форму котировочной заявки.

В силу статьи 44 Закона о размещении заказов требованиями, предъявляемыми к котировочной заявке, предусмотрено, что участник размещения заказа должен указать наименование, место нахождения, банковские реквизиты, идентификационный номер налогоплательщика, наименование и характеристики поставляемых товаров, согласие исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок, цену товара с указанием сведений о включенных или не включенных в нее расходах.

При этом перечень таких сведений является закрытым и не подлежит расширительному толкованию.

Вместе с тем, форма настоящей котировочной заявки содержит графу, в соответствии с которой участник размещения заказа должен указать объем услуг, подлежащих оказанию, что позволяет сделать вывод о необходимости определения до этого указанного объема для удовлетворения потребности заказчика.

Таким образом, отсутствие в извещении о проведении запроса котировок объема подлежащих оказанию услуг противоречит пункту 4 статьи 43 Закона о размещении заказов, а также может привести к ограничению количества участников размещения заказа.

При этом, администрация была не лишена права провести вместо размещения заказа в форме запроса котировок размещение заказа в форме открытых аукциона или конкурса.

Так, законодательство о размещении заказов предусматривает возможность размещения заказа на оказание юридических услуг в случае невозможности определения объема услуг путем открытого аукциона в электронной форме (пункт 4 части 4 статьи 41.5 Закона о размещении заказов).

Согласно пункту 4 части 4 статьи 21 Закона N 94-ФЗ при проведении открытого конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт на выполнение юридических услуг, если невозможно определить их объем, он может не указываться.

В отношении же такого способа размещения заказа, как запрос котировок, таких исключений и дозволений в Законе N 94-ФЗ нет.

Данные обстоятельства не были учтены апеллянтом, который избрав определенный способ размещения заказа, должен соблюсти связанные с ним требования, в связи с чем доводы о невозможности установить количественный показатель оказываемых правовых услуг и о неустановлении законодательством о закупках обязательной формы котировочной заявки и ее содержания являются несостоятельными.

Согласно части 1 статьи 19.1 Закона о размещении заказов для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации. Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществить свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

В настоящем случае опросный лист для определения начальной (максимальной) цены контракта содержит обоснование начальной (максимальной) цены контракта в виде таблицы, согласно которой заказчиком в рамках исполнения требований статьи 19.1 Закона о размещении заказов указаны сведения о хозяйствующих субъектах, представивших информацию о ценах на перечень оказываемых услуг, а именно: общество с ограниченной ответственностью "Консалтинговая компания "Эксперт", юридическое агентство "Лекс-Сервис", индивидуальный предприниматель Редькин В.В. (т.1, л.д. 58).

Вместе с тем, таблица расчета начальной (максимальной) цены контракта не содержит сведения об источниках информации, содержащих цены на перечень оказываемых услуг, а именно: реквизиты документа, адрес интернет-сайта, номер и дата государственного контракта, номера контактных телефонов, по которым осуществлялся запрос и т.д., что является нарушением части 1 статьи 19.1 Закона о размещении заказов.

При этом, в суде апелляционной инстанции представитель администрации пояснил, что действительно не были указаны телефоны, но не согласился с нарушением, однако ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представил доказательства, из каких именно источников информации бралась цена.

Таким образом, решение УФАС является правомерным и обоснованным, соответствует требованиям действующего законодательства. Совокупности условий для признания решения антимонопольного органа недействительным (одновременное несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности) не имеется.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом на устранение нарушений, также является обоснованным. Самостоятельных оснований к признанию предписания незаконным в силу превышения УФАС своих полномочий, отсутствия связи и направленности с устранением нарушения, неясности, неисполнимости заявителем не приводится и судом не установлено.

В материалах дела имеется письмо администрации от 04.12.2013, которым в УФАС представлены доказательства исполнения предписания (т.1, л.д. 40).

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы апелляционной жалобы отклоняются как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2014 по делу N А76-4151/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Южноуральского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Челябинской области.

Председательствующий судья

В.М. Толкунов

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина