Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2014 г. N 07АП-10835/14

г. Томск

22 декабря 2014 г.

Дело N А27-9532/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 декабря 2014.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С. Н. Хайкиной

судей: С. В. Кривошеиной, Т. В. Павлюк

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи К. А. Лачиновой с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Е. Е. Иваницкой по доверенности N 01-12/2287 от 02.04.2013, удостоверение;

от заинтересованного лица: К. П. Горовых по доверенности N 368 от 17.04.2014, удостоверение;

от третьих лиц:

от общества с ограниченной ответственностью "Кузбасская энергосетевая компания" - А. В. Лисина по доверенности N 148 от 27.05.2014, паспорт;

от Комитета архитектуры администрация города Юрги, общества с ограниченной ответственностью "Домстрой" - не явились, извещены;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Комитета по управлению муниципальным имуществом города Юрги на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 22.09.2014 по делу N А27-9532/2014 (судья В. В. Власов)

по заявлению Комитета по управлению муниципальным имуществом города Юрги (ОГРН 1024202002296, ИНН 423005770)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (ОГРН 1034205025799, ИНН 4207012419)

о признании незаконными решения от 24.04.2014 и предписания N 1 от 24.04.2014,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

общество с ограниченной ответственностью "Кузбасская энергосетевая компания" (ОГРН 1064205113136, ИНН 4205109750),

Комитет архитектуры администрация города Юрги (ОГРН 1024202005156, ИНН 4230006082),

общество с ограниченной ответственностью "Домстрой" (ОГРН 1114230000180, ИНН 4230028706),

УСТАНОВИЛ:

Комитет по управлению муниципальным имуществом города Юрги (далее - заявитель, Комитет, КУМИ г. Юрги) обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее - Управление, УФАС по Кемеровской области, антимонопольный орган) от 24.04.2014 по делу N 111/А-15-2013 и предписания N 1 от 24.04.2014 по делу N 111/А-15-2013.

Решением суда от 22.09.2014 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что Комитет не является уполномоченным органом местного самоуправления, предоставляющим земельные участки для строительства; общество с ограниченной ответственностью "Кузбасская энергосетевая компания" (далее - ООО "КЭК") не обращалось с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства; Комитетом выполнены все предусмотренные действия по поступившему обращению ООО "КЭК"; ООО "КЭК" не обязано осуществлять деятельность в рамках договора технологического присоединения, поскольку у ООО "Домстрой" отсутствуют необходимые документы; действия Комитета не ограничивают и не могут ограничить конкуренцию; в настоящем случае не предусмотрено возможности защиты нарушенных Комитетом прав в административном порядке; предписание антимонопольного органа об осуществлении мероприятий, направленных на обеспечение выбора земельного участка именно для ООО "КЭК", нарушает порядок предоставления земельных участков.

В своих отзывах на апелляционную жалобу Управление и ООО "КЭК" не согласны с доводами Комитета, считают решение суда не подлежащим отмене.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы апелляционной жалобы, представители Управления и ООО "КЭК" возражали против ее удовлетворения.

ООО "Домстрой" и Комитет архитектуры администрация города Юрги, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей не обеспечили.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей Комитета, Управления и ООО "КЭК", проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене.

Из материалов дела следует, что 20.06.2013 ООО "КЭК" обратилось в Комитет с заявлением об обеспечении выбора земельного участка и предварительного согласования мета размещения кабельной линии электропередачи.

Письмом от 10.07.2013 Комитет сообщил ООО "КЭК" о решении вопроса о сносе самовольной постройки, для технологического присоединения которой к электрическим сетям ООО "КЭК" собирается разместить кабельную линию электропередачи.

11.09.2013 ООО "КЭК" направило в адрес Комитета заявление об определении границ земельного участка под строительство, в ответ на которое Комитет сообщил о том, что жилой дом признан судом самовольной постройкой и подлежит сносу.

В связи с этим ООО "КЭК" обратилось в Управление с заявлением о нарушении Комитетом антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения указанного заявления Управлением вынесено решение от 24.04.2014, которым Комитет признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

На основании данного решения Комитету выдано предписание N 1 от 24.04.2014, которым предписано в срок до 26.05.2014 прекратить выявленные нарушения путем осуществления мероприятий, направленных на обеспечение выбора ООО "КЭК" земельного участка для строительства линии электропередачи с предварительным согласованием места размещения объекта; в срок до 30.05.2014 представить в Управление письменные доказательства исполнения настоящего предписания.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Комитет обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводам о том, что Комитетом не обеспечен выбор земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта; не совершение действий по осуществлению выбора земельного участка для строительства и предварительного согласования места размещения объекта создают необоснованные препятствия в осуществлении деятельности хозяйствующему субъекту.

Арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, при этом исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительными решения и предписания антимонопольного органа необходимо наличие двух условий: несоответствие таких решения и предписания закону или иному нормативному акту и нарушение ими прав и законных интересов Департамента.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемые решение и предписание Управления противоречат действующему законодательству.

Из решения Управления следует, что Комитету вменяется нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в непредоставлении ООО "КЭК" (неосуществлении выбора) земельного участка для строительства линии электропередачи с предварительным согласованием места размещения объекта, что ограничивает возможность ООО "КЭК" осуществлять мероприятия на рынке оказания услуг по технологическому присоединению энергопринимающих устройств потребителей к электрическим сетям.

Закон N 135-ФЗ направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности, пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Указанные запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона 3 135-ФЗ).

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании статей 23, 39 Закона N 135-ФЗ полномочия антимонопольного органа сводятся исключительно к защите конкуренции.

Следовательно, антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Из содержания статьи 15 Закона N 135-ФЗ не следует, что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая решения, действия (бездействия) органов местного самоуправления на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, Управление не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

При рассмотрении настоящего дела подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, вызванных действиями Комитета, поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ подпадают не любые действия органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Оспариваемым решением антимонопольного органа заявителям в качестве нарушения фактически вменяется непредоставление ООО "КЭК" (неосуществление выбора) земельного участка для строительства линии электропередачи с предварительным согласованием места размещения объекта.

Вместе с тем, Управлением какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем не выявлялись.

Управлением не устанавливалось, каким образом нарушение Комитетом требований земельного законодательства в части обеспечения выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта ограничивает конкуренцию или может привести к этому; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке, и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с ООО "КЭК" в результате действий Комитета по обращению ООО "КЭК".

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает ошибочным вывод антимонопольного органа о нарушении Комитетом пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Возможное нарушение заявителем положений земельного законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении заявителем положений Закона N 135-ФЗ.

Фактически оспариваемым решением антимонопольный орган рассмотрел имеющийся между Комитетом и ООО "КЭК" спор относительно предоставления земельного участка для строительства.

В соответствии со статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.

Вместе с тем, Управлением не приведено нормативного обоснования возможности оспаривания действий, решений органов местного самоуправления в антимонопольный орган.

При этом пунктом 9 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд.

Пунктом 9 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации также установлено, что Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.

Согласно пункту 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются в судебном порядке.

Положениями АПК РФ (статья 198) также установлено, что ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат оспариванию в арбитражном суде.

Таким образом, если ООО "КЭК" полагает необоснованными действия Комитета по непредоставлению земельного участка для строительства, оно вправе передать данный спор на разрешение суда.

Антимонопольный орган разрешать подобные споры в отсутствие доказательств недопущения или устранения конкуренции на соответствующем товарном рынке не уполномочен.

В связи с этим у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления Комитета о признании незаконными решения Управления и выданного на его основании предписания.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления Комитета.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 22.09.2014 по делу N А27-9532/2014 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконными решение от 24.04.2014 N 11/3256 и предписание от 24.04.2014 N 1 по делу N 111/А-15-2013, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк