Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2014 г. N 11АП-15995/14

г.Самара

22 декабря 2014 г.

Дело N А49-5327/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 декабря 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Драгоценновой И.С., Юдкина А.А., при ведении протокола судебного заседания Загнедкиной Н.Н., с участием:

от индивидуального предпринимателя Прокофьева В.А. - представителей Илюшиной О.В. (доверенность от 23 января 2014 года), Богородицкого А.А. (доверенность от 21 мая 2014 года),

от Управления культуры и архива Пензенской области - представителей Муштакова-Лентовского С.Е. (доверенность от 07 мая 2014 года), Бойко Е.Н. (доверенность от 07 мая 2014 года),

от третьих лиц: индивидуальный предприниматель Старцев О.Н. - не явился, извещен,

от Пензенской Епархии Русской Православной Церкви - представитель не явился, извещена,

рассмотрев в открытом судебном заседании 15 декабря 2014 года апелляционную жалобу Управления культуры и архива Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 15 сентября 2014 года по делу N А49-5327/2014 (судья Учаева Н.И.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Прокофьева Валерия Анатольевича (ОГРН 311583806200011, ИНН 583800125746), Пензенская область, г.Заречный, к Управлению культуры и архива Пензенской области (ОГРН 1095836002514, ИНН 5836013682), г.Пенза, третьи лица: индивидуальный предприниматель Старцев Олег Николаевич (ОГРН 306583830500037, ИНН 583800058987), Пензенская область, г.Заречный, Пензенская Епархия Русской Православной Церкви, г.Пенза,

о признании незаконным отказа в согласовании проекта,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Прокофьев Валерий Анатольевич (далее - предприниматель, заявитель, ИП Прокофьев В.А.) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, с учетом уточнения, заявленных требований, принятых судом в порядке ст.49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа управления культуры и архива Пензенской области (далее - управление) в согласовании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А, и обязании согласовать проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, Пензенская область, ул.Спасо-Преображенская, 6А".

Определениями суда от 09 июня 2014 года и 31 июля 2014 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Старцев Олег Николаевич и Пензенская Епархия Русской Православной Церкви.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 15 сентября 2014 года заявление ИП Прокофьева В.А. удовлетворено, отказ управления культуры и архива Пензенской области в согласовании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6а, выраженный в письме от 15 мая 2014 года N 1277/1-12, признан недействительным, на управление культуры и архива Пензенской области возложена обязанность согласовать проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", разработанный ООО "Георесурс-КБ" и имеющий положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.

В апелляционной жалобе управление культуры и архива Пензенской области просит решение суда отменить и принять новый судебный акт, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права. По мнению управления, при проведении государственной историко-культурной экспертизы, результатом которой стал акт от 06.03.2014, не был реализован принцип гласности, при проведении экспертизы нарушен принцип достоверности и полноты информации, представляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу.

В отзыве на апелляционную жалобу ИП Прокофьев В.А. просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

На основании ч.5 ст.158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 17 ноября 2014 года рассмотрение дела было отложено на 12 час 10 мин 15 декабря 2014 года в связи с рассмотрением 09 декабря 2014 года Арбитражным судом Поволжского округа дела N А49-7691/2013 по заявлению ИП Прокофьева В.А. к администрации г.Пензы о признании недействительным постановления администрации г.Пензы об отмене постановления об утверждении градостроительного плана земельного участка.

В судебном заседании представители управление культуры и архива Пензенской области поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления ИП Прокофьева В.А.

Представитель ИП Прокофьев В.А. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Прокофьев Валерий Анатольевич является индивидуальным предпринимателем, который зарегистрирован в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей за основным государственным регистрационным номером 311583806200011.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права (т.1, л.д.60) Прокофьеву В.А. и Старцеву О.Н. принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: здания многофункционального использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первом и/или втором этажах офисов, торговых помещений, объектов культурного и обслуживающего назначения, общая площадь 2569 кв.м.

Постановлением администрации города Пензы от 31 мая 2012 года N 645/1 был утверждён градостроительный план N 2027 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98 по адресу: город Пенза, ул. Кирова, 15в.

Постановлением Правительства Пензенской области от 01 июля 2013 года N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г.Пенза, Пензенская область, ул.Спасо-Преображенская, 6а" (далее - постановление N 457-пП) были утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", их описание, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

На основании постановления N 457-пП администрацией г.Пензы было принято постановление от 19 июля 2013 года N 793 "Об отмене постановления администрации города Пензы от 31 мая 2012 года N 645/1 и утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г.Пенза, ул.Кирова, 15в", которым градостроительный план земельного участка N 2027 отменён, утверждён градостроительный план N 2634 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98 по адресу: город Пенза, ул.Кирова, 15в.

Согласно градостроительному плану N 2634 по сравнению с градостроительным планом N 2027 на "Чертеже градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" существенно уменьшена зона допустимого места размещения объекта недвижимости на земельном участке, а также в подпункт 4 пункта 2.2.4. внесены дополнительные ограничения, связанные с особым режимом использования земельного участка, находящегося в охранной зоне объекта культурного наследия.

Решением суда от 16 июня 2014 года по делу N А49-7691/2013 (т.2, л.д.127-152) указанное постановление главы администрации города Пензы было признано недействительным. Решение суда по делу N А49-7691/2013 вступило в законную силу.

Постановление правительства Пензенской области от 01 июля 2013 года N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г.Пенза, Пензенская область, ул.Спасо-Преображенская, 6а" также являлось предметом судебного разбирательства и решением Областного суда Пензенской области было признано соответствующим действующему законодательству. Вместе с тем в решении суда было указано, что заявители (Прокофьев В.А. и Старцев О.Н.) не лишены возможности поставить вопрос об изменении границ зон охраны рассматриваемого объекта культурного наследия в установленном законом порядке.

В силу пункта 4 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ от 25.06.2002 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 (далее - Положение N 315), закреплено, что на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (пункта 3 приведенного Положения).

На основании пункта 3 Положения N 315 проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Пунктом 4 Положения N 315 предусмотрено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.

Согласно пункту 28 Положения N 315 изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящим положением.

Как следует из материалов дела, в соответствии с договором от 12 декабря 2013 года N 2013/А-17 обществом с ограниченной ответственностью "Георесурс-КБ", имеющим соответствующую лицензию (т.2, лд.35-37), был разработан проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А (т.1, л.д.74-127; т.2, л.д.1-37).

К полномочиям управления согласно п.1.7.19 Положения об управлении культуры и архива Пензенской области, утвержденного постановлением правительства Пензенской области от 30 января 2012 года N 45-пП, относится согласование проектов зон охраны, землеустроительной документации и градостроительных регламентов объектов культурного наследия регионального значения.

Данный проект был направлен для согласования в управление культуры и архива Пензенской области. Указанное обращение было рассмотрено и в адрес предпринимателя направлено письмо от 29 ноября 2013 года N 2318/1-11 (т.1, л.д.10), в котором сообщалось, что для принятия решения управлением культуры и архива Пензенской области о согласовании проекта зон охраны необходимо представить положительное заключение экспертизы.

Согласно статье 28 Федерального закона N 73-ФЗ государственная историко-культурная экспертиза проводится в целях определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительных регламентов требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

Порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 года N 569 утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе (далее - Положение об экспертизе).

Согласно пункту 6 Положения об экспертизе экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица. Экспертиза проводится экспертной комиссией в составе не менее чем 3-х экспертов. В результате проведения экспертизы по представленным документам выдается экспертное заключение в виде акта.

Как следует из материалов дела, 20 февраля 2014 года между ИП Прокофьевым В.А. и ООО "Экспертиза Поволжья" был заключен договор N 08/ПЗО-2014 на проведение государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А (т.1, л.д.36-37).

По результатам проведения экспертизы составлен акт государственной историко-культурной экспертизы от 06 марта 2014 года (т.1, л.д.15-32).

Согласно данному акту проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А, разработанный обществом с ограниченной ответственностью "Георесурс-КБ", соответствует требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, проект зон охраны объекта получил положительное заключение государственной экспертизы. 04 апреля 2014 года ИП Прокофьев В.А., получив положительное заключение государственной экспертизы по проекту зон охраны объекта культурного наследия регионального значения, вновь обратился в управление культуры и архива Пензенской области для согласования проекта зон охраны.

Письмом от 14 мая 2014 года N 1277/1-12 ИП Прокофьеву В.А. было отказано в согласовании представленного проекта зон охраны на основании подпункта "а" пункта 30 Положения об экспертизе.

Считая данный отказ в согласовании проекта зон охраны незаконным и нарушающим его права, ИП Прокофьев В.А. обратился в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктами 30, 32 и 33 Положения об экспертизе в случае несогласия с заключением экспертизы орган охраны объектов культурного наследия уведомляет об этом заказчика экспертизы письменно с указанием мотивированных причин несогласия. К причинам несогласия, в частности, относится несоответствие заключения экспертизы законодательству Российской Федерации. Данное основание и было указано управлением культуры и архива Пензенской области в оспариваемом письме. Однако отказ не был мотивирован. Управлением не указано, каким правовым нормам, содержащимся в законодательстве, не соответствует заключение экспертизы. При этом суд первой инстанции правомерно исходил из того, что полное отсутствие мотивации в письме является самостоятельным основанием для признания оспариваемого отказа недействительным.

В письменном отзыве на заявление и в судебном заседании представители управления пояснили, что заключение эксперта не соответствует статье 29 Федерального закона N 73-ФЗ, а также пунктам 12, 16 "к", 17 и 18 Положения об экспертизе.

Статьей 29 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрено, что историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов научной обоснованности, объективности и законности; презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов; гласности.

Из всех указанных в законе принципов управление культуры и архива Пензенской области считает, что при проведении экспертизы были нарушены принцип достоверности и полноты информации, а также не был реализован принцип гласности. Однако делая выводы о нарушении принципов при проведении историко-культурной экспертизы, Управление не сослалось ни на одну на норму права, которой руководствовалось при решении вопроса. По существу Управление считает, что границы зон охраны уже установлены постановлением Правительства Пензенской области N 457-пП, данное постановление проверено судом, поэтому оснований для изменения границ зоны охраны не имеется.

Суд не согласился с данной позицией управления, так как возможность изменения границ зон охраны объекта культурного наследия предусмотрена законодательством, а именно пунктом 28 Положения N 315. По мере развития исследовательских работ и градостроительной деятельности ранее установленные зоны охраны объектов культурного наследия, их границы территорий, режимы использования земель и градостроительные регламенты могут подлежать корректировке и обновлению.

Обоснованность изменения установленных границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А, подтверждена заключением государственной историко-культурной экспертизы.

Судом также не установлено нарушений принципов достоверности и полноты информации и гласности при проведении экспертизы.

Как следует из материалов дела, на экспертизу был представлен полный пакет документов, необходимых для проведения экспертизы (т.1, л.д.17-18). При разработке самого проекта учитывалась, в том числе, и проектная документация по сохранению объекта культурного наследия 2011 года, что отражено на странице 12 проекта (т.1, л.д.86). Проект зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А, разработанный ООО "Георесурс-КБ", был размещен на официальном сайте управления культуры и архива Пензенской области, замечаний по нему не поступало, как было подтверждено в судебном заседании.

Довод представителя управления о том, что акт государственной экспертизы должен был быть размещен на сайте ООО "Экспертиза Поволжья", несостоятелен, так как данное требование (о размещении акта экспертизы на сайте ООО "Экспертиза Поволжья") не основано на нормах действующего законодательства. Ни в одном нормативно-правовом акте, касающемся проведения государственной историко-культурной экспертизы, не обозначены конкретные требования, касающиеся размещения актов экспертизы в сети Интернет, их опубликования в СМИ. Вместе с тем акт государственной историко-культурной экспертизы также был размещен на сайте управления культуры и архива Пензенской области, то есть доведен до сведения широкого круга лиц. Доказательств, подтверждающих наличие каких-либо замечаний, предложений по указанному акту, в материалы дела не представлено.

Судом установлено, что порядок проведения экспертизы, предусмотренный Положением N 569, экспертным учреждением соблюден.

Исходя из выше изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что управление культуры и архива Пензенской области необоснованно отказало ИП Прокофьеву В.А. в согласовании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", расположенного по адресу: г.Пенза, ул.Спасо-Преображенская, 6А.

Доводы апелляционной жалобы о при проведении государственной историко-культурной экспертизы, результатом которой стал акт от 06.03.2014, не был реализован принцип гласности, при проведении экспертизы нарушен принцип достоверности и полноты информации, представляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу, подлежат отклонению, поскольку управлением не приведены нарушенные при проведении экспертизы нормы права.

Довод представителя управления о нарушении принципа научной обоснованности в связи с отсутствием в акте экспертизы ссылок на научные работы не принимается, поскольку данное требование не подтверждено соответствующими положениями законодательства.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана правильная оценка судом первой инстанции. Указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Приведенный в дополнении к апелляционной жалобе довод об отсутствии нумерации на титульном листе акта экспертизы несостоятелен, поскольку данное обстоятельство не повлияло на законность и обоснованность выводов эксперта, не привело к незаконности проведенного экспертного исследования.

Вопреки требованиям ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации управление не доказало обстоятельства, на которые ссылается в апелляционной жалобе как на основание своих требований.

Кроме того, постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 10 декабря 2014 года по делу N А49-7691 оставлены без изменений решение Арбитражного суда Пензенской области от 16 июня 2014 года и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда, которым удовлетворены требования ИП Прокофьева В.А.: признано недействительным постановление администрации города Пензы от 19.07.2013 N 793 "Об отмене постановления признано недействительным постановление администрации города Пензы от 31.05.2012 N 645/1 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15В".

Постановлением администрации от 31.05.2012 N 645/1 был утверждён градостроительный план N 2027 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98, расположенного по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в. Постановлением правительства Пензенской области от 01.07.2013 N 457-пП "Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", г. Пенза, Пензенская область, ул. Спасо-Преображенская, 6а" были утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Спасо-Преображенская, сер. XVIII в.", их описание, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Администрация на основании постановления Правительства Пензенской области от 01.07.2013 N 457-пП приняла постановление от 19.07.2013 N 793 "Об отмене постановления администрации города Пензы от 31.05.2012 N 645/1 и утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в", которым был отменен градостроительный план земельного участка N 2027 и утверждён новый градостроительный план N 2634 земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005010:98 по адресу: г. Пенза, ул. Кирова, 15в.

Согласно градостроительному плану N 2634 по сравнению с градостроительным планом N 2027 на чертеже градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования существенно уменьшена зона допустимого места размещения объекта недвижимости на земельном участке, а также в подпункт 4 пункта 2.2.4 внесены дополнительные ограничения, связанные с особым режимом использования земельного участка, находящегося в охранной зоне объекта культурного наследия.

Судом кассационной инстанции в постановлении от 10 декабря 2014 года по делу N А49-7691 был сделан в вывод о том, что администрацией не было представлено в материалы дела доказательств того, что дальнейшее использование заявителем земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием в соответствии с градостроительным планом N 2027 создает опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

На основании изложенного решение суда от 15 сентября 2014 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу управления культуры и архива Пензенской области - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на управление культуры и архива Пензенской области, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 15 сентября 2014 года по делу N А49-5327/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

И.С. Драгоценнова А.А. Юдкин