Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2014 г. N 18АП-14017/14

г. Челябинск

25 декабря 2014 г.

Дело N А47-4339/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 декабря 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Арямова А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Тихоновой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24.09.2014 по делу N А47-4339/2014 (судья Федорова С.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Дирекции социальной сферы Южно-Уральской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" - Панюта В.Э. (паспорт, доверенность N 5с-2237 от 24.07.2014);

Управления Федеральной миграционной службы по Оренбургской области - Кукарская Ю.Н. (паспорт, доверенность N 1-2/5 от 09.01.2014); Сафонов А.А. (паспорт, доверенность 1-2/2414 от 20.05.2014).

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице Дирекции социальной сферы Южно-Уральской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД" в лице Дирекции социальной сферы ЮУЖД - филиала ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной миграционной службы России по Оренбургской области, Отделу УФМС России по Оренбургской области в Ленинском районе г. Оренбурга (далее - заинтересованное лицо, административный орган, управление, УФМС по Оренбургской области) о признании незаконным и отмене постановления от 25.04.2014 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст.18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), которым заявитель привлечён к административной ответственности в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 24.09.2014 (резолютивная часть от 17.09.2014) заявленные требования удовлетворены, признано незаконным и отменено постановление по делу об административном правонарушении от 25.04.2014 о привлечении Дирекции социальной сферы ЮУЖД - филиала ОАО "РЖД" к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 400 000 руб.

УФМС по Оренбургской области (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) не согласилось с указанным решением и обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы административный орган ссылается на несоответствие обстоятельствам дела выводов суда первой инстанции о неверном определении субъекта административной ответственности, поскольку привлечение иностранных граждан к выполнению работ подрядчиком не исключает наличие у общества статуса принимающей стороны и его вину в совершении правонарушения. Из материалов дела видно, что иностранные граждане проживали в здании, принадлежащем обществу, с его согласия, что свидетельствует о наличии у заявителя статуса принимающей стороны и о его вине в совершении административного правонарушения.

Кроме того, апеллянт полагает, что, признавая постановление от 25.04.2014 незаконным, суд пришёл к неверному выводу об отсутствии доказательств извещения законного представителя общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления, поскольку представитель общества присутствовал как при составлении протокола, так и при вынесении постановления о привлечении к административной ответственности, представил доверенность от имени общества, каких-либо возражений об отсутствии полномочий представлять интересы по административному делу не заявил, давал объяснения, пописывал и знакомился с постановлением о привлечении к административной ответственности.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения N 8 от 16.01.2014 начальника отдела иммиграционного контроля УФМС России по Оренбургской области Учкина А.А. административным органом была проведена внеплановая выездная проверка трёхэтажного административно-хозяйственного здания, принадлежащее заявителю на основании свидетельства о государственной регистрации права 56АБ N 681546 от 21.02.2012, по адресу: г. Оренбург, урочище Дубки, детский оздоровительный лагерь "Дубки" (далее - ДОЛ "Дубки") на предмет соблюдения обязательных требований и правил, установленных законодательством Российской Федерации в сфере миграции.

Проверка проводилась в соответствии с совместным Приказом МВД России и ФМС России от 30.04.2009 N 338/97 "Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда".

В ходе проведения проверочных мероприятий административным органом выявлено, что граждане Республики Узбекистан Рахманалиев У.У., Давронов У.Э., Одилов Э.Х., Махкамов Б.Б., Мирахмедов А.А., Расулов А.К. и Каримов И.Б. пребывали в ДОЛ "Дубки" с 14.01.2014 по 17.01.2014 без постановки на миграционный учёт в отделе УМФС России по Оренбургской области в Ленинском районе г. Оренбурга.

Помимо этого, в ходе проверки было установлено, что вышеуказанные иностранные граждане выполняли субподрядные работы в СК "Ресурс" по строительству столовой в ДОЛ "Дубки" и, поскольку ДОЛ "Дубки" организационно входит в состав Дирекции социальной сферы железной дороги - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги", то 07.11.2013 в адрес директора ДОЛ "Дубки" Узяковой Е.Н. от начальника дирекции Бабинцева А.Н. поступило письмо с указанием организовать проживание работников СК "Ресурс".

По итогам проверки, в присутствии понятых, инспектором УФМС России по Оренбургской области был составлен протокол осмотра принадлежащих юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или физическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов б/н от 16.01.2014 (т.1 л.д. 65,66).

Определением от 20.03.2014 в отношении заявителя было возбуждено дело об административном правонарушении по признакам правонарушения, предусмотренного ч.4 ст.18.9 КоАП РФ (т. 1 л.д. 36,37).

По факту выявленного правонарушения начальником ОВТМиИК УФМС России по Оренбургской области в Ленинском районе г. Оренбурга майором внутренней службы Сафоновым А.А. в отношении Дирекции социальной сферы Южно-Уральской железной дороги-филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" был составлен протокол об административном правонарушении от 18.04.2014 N 590 по части 4 статьи 18.9 КоАП РФ (т.1 л.д.42,43).

25.04.2014 административным органом в присутствии представителя общества вынесено постановление по делу об административном правонарушении, согласно которому заявитель был привлечён к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ, с назначение административного наказания в виде штрафа в сумме 400 000 рублей (т.1 л.д. 14-16). Копия постановления получена представителем общества в тот же день, о чём свидетельствует собственноручная подпись на документе.

Не согласившись с указанным постановлением о привлечении к административной ответственности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного постановления незаконным и его отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что граждане Республики Узбекистан являлись работниками подрядчика - ООО "СК "Ресурс", однако, ни в протоколе об административном правонарушении, ни в оспариваемом постановлении административным органом данный факт не отражён. Кроме того, судом были установлены допущенные административным органом нарушения порядка привлечения к административной ответственности, которые признаны существенными.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

На основании ч.1, 2 ст. 2.1.КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч.2 ст.2.1 КоАП РФ).

Согласно ч.4 ст.18.9 КоАП РФ неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учёта влечёт наложение административного штрафа, размер которого для юридических лиц установлен от четырёхсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Отношения, возникающие при осуществлении учёта перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 18.07.2006 N 109-ФЗ "О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (далее - Закон N 109-ФЗ).

Согласно п.4, п.7 ч.1 ст.2 Закона N 109-ФЗ, стороной, принимающей иностранного гражданина, является, в том числе, юридическое лицо, филиал или представительство юридического лица, у которых иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает или осуществляет трудовую деятельность (находится). Под местом пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации понимается жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учёт по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В силу с ч.3 ст.7, п.2 ч.2 ст.20 Закона N 109-ФЗ временно проживающий или временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин подлежит учёту по месту пребывания по истечении семи рабочих дней со дня прибытия в место пребывания.

В соответствии с п.2 ч.3 ст.20 Закона N 109-ФЗ, уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания должно быть представлено в орган миграционного учёта принимающей стороной или в случаях, предусмотренных ч.ч.3, 3.1, 4 ст.22 Закона N 109-ФЗ, непосредственно данным иностранным гражданином, не позднее семи рабочих дней со дня его прибытия в место пребывания - в случае, если данный иностранный гражданин временно проживает или временно пребывает в Российской Федерации.

Постановка иностранных граждан на учёт по месту пребывания осуществляется при получении органом миграционного учета уведомлений об их прибытии в место пребывания, представляемых в соответствии с названной статьёй (п. 1 ст.22 Закона N 109-ФЗ). Аналогичные положения содержатся в пунктах 21, 22 "Правил осуществления миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 15.01.2007 N 9.

Таким образом, обязанность по постановке иностранных граждан на учёт по месту пребывания возложена на принимающую сторону либо на самого иностранного гражданина.

Довод апеллянта о том, что иностранные граждане находились (временно проживали) в здании, принадлежащем обществу и, следовательно, его статус в качестве принимающей стороны и вина общества в совершении административного правонарушения были установлены, отклоняется судом апелляционной инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 2 Федерального закона N 109-ФЗ сторона, принимающая иностранного гражданина или лицо без гражданства в РФ, - гражданин РФ, постоянно проживающие в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства, юридическое лицо, филиал или представительство юридического лица, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, дипломатическое представительство либо консульское учреждение иностранного государства в РФ, международная организация или её представительство в РФ либо представительство иностранного государства при международной организации, находящейся в РФ, у которых иностранный гражданин или лицо без гражданства фактически проживает или осуществляет трудовую деятельность (находится).

Из системного толкования норм действующего законодательства следует, что определяющим критерием для установления статуса принимающей стороны является наличие или отсутствие трудовой деятельности иностранного гражданина. В случае осуществления иностранным гражданином трудовой деятельности принимающей стороной является организация, в которой он фактически осуществляет трудовую деятельность. В случае отсутствия трудовой деятельности принимающей стороной является организация, в которой иностранный гражданин фактически проживает.

Поскольку обязанность осуществления миграционного учёта обусловлена, прежде всего, выполнением работы в соответствующей организации, следовательно, указанная организация является принимающей стороной.

При указанных обстоятельствах, предоставление иностранным гражданам условий для временного проживания в ДОЛ "Дубки" организацией, не являющейся их работодателем, не может вести к определению статуса указанной организации как принимающей стороны, поскольку в силу перечисленных норм миграционного законодательства определяющим критерием для установления принимающей стороны является фактическое осуществление трудовой деятельности в организации-работодателе.

Как установлено судом первой инстанции, между заявителем и ООО "СК "Ресурс" заключен договор строительного подряда N СПСО-133690/ЮУр, согласно которому заказчик поручает, а исполнитель принимает на себя обязательства по выполнению полного комплекса работ по строительству объекта: "Строительство столовой в ДОЛ "Дубки" г. Оренбург". В соответствии с данным договором подрядчик несёт ответственность перед заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств субподрядными организациям, привлекаемыми подрядчиком для выполнения работ по настоящему договору, не вовлекая во взаимоотношения со своими контрагентами Заказчика.

Из обстоятельств дела следует, что иностранные граждане были привлечены для выполнения работ подрядчиком, а не заявителем.

Оценив положения данного договора в совокупности с иными доказательствами по делу, суд первой инстанции пришёл к верному выводу об отсутствии у заявителя статуса принимающей стороны ввиду отсутствия у него статуса работодателя в отношении иностранных граждан.

Оснований для переоценки данного вывода на стадии апелляционного производства не имеется.

Коллегия судей апелляционной инстанции также признаёт обоснованной позицию суда первой инстанции о том, что определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования от 20.03.2014, протокол об административном правонарушении N 590 от 18.04.2014 и оспариваемое постановление составлены в отношении Дирекции социальной сферы Южно-Уральской железной дороги - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги", которая не является юридическим лицом и, соответственно, по этой причине не может быть признана надлежащим лицом, привлечённым к административной ответственности.

Само общество как юридическое лицо к участию в производстве по делу об административном правонарушении не привлекалось, его статус не был установлен.

Следовательно, административным органом были ущемлены права заявителя на участие в рассмотрении материалов дела об административном правонарушении, установленные ч. 1 ст. 25.1, ст. ст. 28.2,29.7 КоАП РФ, согласно которым лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, предоставлено право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом, а также право заявлять ходатайства, подлежащие обязательному рассмотрению судьёй, органом, должностным лицом, в производстве которых находится данное дело.

Таким образом, административным органом существенно нарушен порядок привлечения к административной ответственности, который является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о допущенном процессуальном нарушении порядка привлечения общества к административной ответственности.

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

По смыслу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, а в случае его неявки, если оно извещено в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в отсутствие законного представителя юридического лица.

В силу части 2 статьи 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

В соответствии с абзацем 5 пункта 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу, и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания (пункт 1 части 1 статьи 29.9 КоАП РФ).

Как разъяснено в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", существенный характер процессуальных нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Как верно указано судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, протокол об административном правонарушении от 18.04.2014 N 590 и постановление по делу об административном правонарушении от 25.04.2014, вынесены в присутствии лица, не являющегося законным представителем ОАО "РЖД", при отсутствии доказательств надлежащего извещения законного представителя (руководителя) по юридическому адресу общества о проведении соответствующих процессуальных действий.

Узякова Елена Николаевна действовала на основании общей доверенности от 01.04.2014 N 49, без указания в ней на полномочия по участию в конкретном административном деле.

Данная доверенность (л.д. 44) подписана начальником Дирекции социальной сферы Южно-Уральской железной дороги - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги", которая, как указано выше, не является юридическим лицом и, соответственно, не имеет права самостоятельно выдавать доверенности по представлению собственных интересов. Доказательств наличия у лица, подписавшего доверенность, собственных полномочий на представительство интересов общества в конкретном деле об административном правонарушении и права на их передоверие иным лицам в деле нет.

Надлежащих документальных доказательств заблаговременного направления извещений о месте и времени составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения материалов дела об административном правонарушении по юридическому адресу ОАО "РЖД" в материалах дела нет, в связи с чем суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что юридическое лицо - ОАО "РЖД" надлежащим образом не извещалось о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении.

Указанные нарушения являются существенным, так как общество было лишено гарантий защиты, предоставленных действующим законодательством. Возможность устранения этих недостатков при рассмотрении дела отсутствует.

При этом ссылка заявителя на нарушение административным органом требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" отклоняется судом, поскольку требования указанного закона не распространяются на рассматриваемые отношения. Из материалов дела следует, что нарушение было обнаружено не во время проверки деятельности общества, а в процессе проведения рейда по проверке соблюдения требований и правил, установленных законодательством Российской Федерации в сфере миграции.

Судом первой инстанции обоснованно не была принята ссылка общества на положения Закона N 294-ФЗ, поскольку названный Закон имеет иные цели и сферу применения, не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности.

Вместе с тем, данное обстоятельств не влияет на результат спора, поскольку установленные судом первой инстанции обстоятельства свидетельствуют о привлечении к административной ответственности ненадлежащего субъекта с существенными нарушениями порядка привлечения к административной ответственности и процессуальных гарантий общества на участие в производстве по делу об административном правонарушении.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку в соответствии с ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данная категория дел государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24.09.2014 по делу N А47-4339/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А.Малышева

Судьи

Е.В. Бояршинова А.А. Арямов