Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2015 г. N 12АП-11457/14

г. Саратов

27 января 2015 г.

Дело N А57-13656/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 января 2015 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Веряскиной С.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Качаевой Е.А.,

при участии в судебном заседании представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области Покидиной С.Г., действующей по доверенности от 30.12.2014 N 02/2-9649,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района (413800, Саратовская область, г. Балаково, ул. Ленина, 91, ОГРН 1096439000943, ИНН 6439071023)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 29 сентября 2014 года по делу N А57-13656/2014 (судья Викленко Т.И.)

по заявлению Управления по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района (413800, Саратовская область, г. Балаково, ул. Ленина, 91, ОГРН 1096439000943, ИНН 6439071023)

заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Вольская, д. 81, ОГРН 1026402675045, ИНН 6450014580),

администрация Балаковского района Саратовской области (413864, Саратовская область, г. Балаково, ул. Трнавская, д. 12, ОГРН 1026401410067, ИНН 6439034991),

муниципальное унитарное предприятие Балаковского района "Дирекция капитального строительства" (413859, Саратовская область, г. Балаково, ул.Шевченко, д.24, ОГРН 1086439002517, ИНН 6439069546),

о признании недействительным решения от 02.04.2014 по делуN 21/ов,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось Управление по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - антимонопольный орган, Саратовское УФАС России) от 02.04.2014 по делу N 21/ов.

Решением суда от 29.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Управление по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования.

Саратовское УФАС России считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить его в силе, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать по основаниям, изложенным в письменных пояснениях по делу.

Управление по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района, администрация Балаковского района Саратовской области, муниципальное унитарное предприятие Балаковского района "Дирекция капитального строительства" явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 77 92873 0, N 410031 77 92874 7, N 410031 77 92876 1, N 410031 77 92878 5, N 410031 77 92877 8. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 05 декабря 2014 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя антимонопольного органа, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что приказом антимонопольного органа от 06.12.2013 N 400 возбуждено дело N 21/ов по признакам нарушения администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области (далее - администрация), Управлением по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района части 1 статьи 15, части 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), муниципальным унитарным предприятием Балаковского муниципального района "Дирекция капитального строительства" (далее - МУП БМР "Дирекция капитального строительства") части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т.2 л.д.126).

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что на основании постановлений администрации от 03.09.2008 N 3456 "Об утверждении проектов территориального землеустройства (проектов границ) земельных участков, расположенных в г. Балаково", от 12.05.2009N 1672 "О предоставлении в аренду УСАДХ администраций БМР земельных участков кадастровыми номерами 64:40:02 02 11:142, 64:40:02 02 11:143" между управлением земельных отношений администрации Балаковского муниципального района Саратовской области и управлением строительства, архитектуры и дорожного хозяйства администрации заключен договор аренды земли от 30.10.2009 N 482.

Согласно пункту 1.1 договора аренды земли от 30.10.2009 N 482 арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель населённых пунктов с кадастровым номером 64:40:02 02 11:143, расположенный по адресу: г.Балаково, пересечение ул.30 лет Победы и ул.Саратовское шоссе, с разрешённым использованием - земельные участки, предназначенные для размещения домов многоэтажной жилой застройки. Пунктом 2.1 данного договора определён срок действия договора - 11 месяцев с 12.05.2009 по 11.04.2010 (т.1 л.д.187-188).

16 ноября 2009 года между управлением строительства, архитектуры и дорожного хозяйства администрации и МУП БМР "Дирекция капитального строительства" заключен договор замены стороны по договору аренды земли от 30.10.2009 N 482. Согласно пункту 4 указанного договора МУП БМР "Дирекция капитального строительства" становится стороной по договору аренды земли от 30.10.2009 N482 в том объёме и на тех условиях, которые существовали у управления строительства, архитектуры дорожного хозяйства администрации к моменту перехода прав к МУП БМР "Дирекция капитального строительства" (т.1 л.д.186).

12 мая 2010 года на основании постановления администрации от 28.04.2010 N 1433 "О передаче в аренду МУП БМР "Дирекция капитального строительства" земельного участка с кадастровым номером 64:40:02 02 11:143" между управлением земельных отношений администрации и МУП БМР "Дирекция капитального строительства" заключен договор аренды земельного участка N 166. Согласно пункту 2.1 указанного договора срок его действия составил 12 месяцев с 28.04.2010 по 27.04.2011 (т.1 л.д.168-169).

Согласно пункту 1.1 Положения об управлении по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, утвержденного решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 29.10.2010 N 1026, Управление по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области образовано в результате реорганизации Управления земельных отношений администрации Балаковского муниципального района в форме присоединения к нему управления имущественных отношений администрации Балаковского муниципального района. В соответствии с пунктом 3 указанного решения, решение вступает в силу со дня принятия и подлежит применению с 01 января 2011 года.

02 июня 2011 года на основании постановления администрации от 23.05.2011 N 1790 "О передаче в аренду МУП БМР "Дирекция капитального строительства" земельного участка, с кадастровым номером 64:40:02 02 11:143" между управлением по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области и МУП БМР "Дирекция капитального строительства" заключен договор аренды N 198 рассматриваемого земельного участка. Согласно пункту 2.1 указанного договора срок его действия составил 36 месяцев с 23.05.2011 по 22.05.2014 (т.2 л.д.68-69).

На основании постановления администрации от 29.12.2012 N 5947 "О прекращении права аренды МУ БМР "Дирекция капитального строительства" на земельный участок с кадастровым номером 64:40:02 02 11:143" между Управлением по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (далее - Управление) и МУП БМР "Дирекция капитального строительства" заключено соглашение от 17.04.2013, которым договор аренды земельного участка от 02.06.2011 N 198 расторгнут.

02 апреля 2014 года антимонопольным органом принято решение по делу N 21/ов, которым признан факт нарушения администрацией, Управлением, МУП БМР "Дирекция капитального строительства" части 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Управление с указанным решением не согласилось и обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что антимонопольным органом доказано, что действия администрации, Управления и МУП БМР "Дирекция капитального строительства" привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, выводы - подтверждёнными собранными по делу доказательствами.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае совокупность указанных условий не установлена.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Статьёй 16 Закона о защите конкуренции нормативно установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктом 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными, арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договорённости об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения.

Таким образом, квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона о защите конкуренции выступают реальные либо возможные негативные последствия для определённой конкурентной среды и выявление причинной связи между определёнными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

Соглашение - договорённость в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договорённость в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 названной нормы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 настоящего Кодекса.

Согласно пунктам 1 и 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (пункт 1). Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учёта; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьёй 32 настоящего Кодекса.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1). Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса (пункт 2).

Таким образом, земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, для целей жилищного строительства предоставляются с обязательным проведением торгов.

Из материалов дела следует, что первоначально договор аренды земельного участка с кадастровым номером 64:40:02 02 11:143 заключен 30 октября 2009 года за номером 482. МУП БМР "Дирекция капитального строительства" вступило в права арендатора по данному договору на основании договора замены стороны от 16.11.2009, заключенного им с первоначальным арендатором - Управлением строительства, архитектуры и дорожного хозяйства администрации. Срок действия договора аренды земельного участка от 30.10.2009 N 482 в соответствии с пунктом 2.1 составляет 11 месяцев с 12.05.2009 по 11.04.2010.

По истечении установленного срока действия договора, между управлением земельных отношений администрации и МУП БМР "Дирекция капитального строительства" заключены договоры аренды земельного участка из земель населённых пунктов с разрешённым использованием - земельные участки, предназначенные для размещения домов многоэтажной жилой застройки от 12.05.2010 N 166, от 02.06.2011 N198.

При этом администрацией сделан неверный вывод о том, что МУП БМР "Дирекция капитального строительства" в силу пункта 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации имеет преимущественное право на заключение договора аренды земельного участка на новый срок.

Пунктом 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 35, пунктом 1 статьи 36 и статьей 46 настоящего Кодекса.

В соответствии с пунктом 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими, лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

Согласно разъяснению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 31 Информационного письма от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой", договор аренды, заключенный в соответствии с пунктом 1 статьи 621 ГК РФ на новый срок, является новым договором аренды.

В соответствии со статьёй 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам).

Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" текст Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" дополнен статьёй 17.1, согласно которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закреплённого на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" разъяснено, что в случаях предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 ГК РФ), равно как и соглашение о продлении такого договора. Вместе с тем договор аренды государственного или муниципального имущества может быть возобновлён на неопределённый срок в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 621 ГК РФ, если этот договор заключен до вступления в силу закона, требующего обязательного проведения торгов для заключения договора аренды (статья 422 ГК РФ).

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 9143/10, применительно к срочным договорам, срок действия которых на момент вступления в силу Закона о защите конкуренции истёк, положения статьи 621 ГК РФ согласно которым, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновлённым на тех же условиях на неопределённый срок, не могут быть истолкованы как создающие возможность обхода правил об обязательности торгов в установленных законом случаях. Иное выводило бы определённый круг хозяйствующих субъектов из сферы действия антимонопольного законодательства, создавая неравные условия хозяйствования, что не отвечало бы целям Закона о защите конкуренции.

Земельный кодекс Российской Федерации содержит специальную норму, закреплённую в статье 30.1, регулирующую особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в связи с чем, при предоставлении земельного участка с кадастровым номером 64:40:02 02 11:143 для размещения домов многоэтажной жилой застройки, должна быть применена именно данная норма.

Закон не предусматривает возможность заключения договора аренды земельного участка для жилищного строительства с лицом, не участвовавшим в аукционе.

Доводы заявителя о предоставлении земельного участка собственнику объектов расположенной на нём недвижимости, имеющему преимущественное право её получения, не основаны на доказательствах и противоречат собранным документам, из которых видно, что порядок предоставления земли по статье 36 Земельного кодекса РФ в рассматриваемом случае не использовался.

Таким образом, решением от 02.04.2014 по делу N 21/ов антимонопольный орган установил нарушение прав и законных интересов неопределённого круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так как земельный участок предоставлен МУП БМР "Дирекция капитального строительства" без проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земли.

Довод заявителя о том, что рассматриваемый земельный участок имел зарегистрированные обременения в виде ипотеки, в связи с чем, администрация не могла распорядиться иным образом, кроме предоставления в аренду МУП "Дирекция капитального строительства", обоснованно отклонён судом первой инстанции, поскольку обременения в виде ипотеки, согласно выписке из ЕГРП зарегистрированы после заключения договора аренды от 12.05.2010 N 166, а именно, с 11 октября 2010 года. Кроме того, установленное в оспариваемом решении нарушение порядка предоставления земельного участка не нарушает прав застройщика и дольщиков объекта капитального строительства на данном земельном участке, так как обязательства МУП БМР "Дирекция капитального строительства" по договору аренды земельного участка и по договорам долевого участия в строительстве исполнены в полном объёме, что отражено в письменном отзыве "Дирекция капитального строительства" от 16.09.2014 и не оспаривается сторонами.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о соответствии оспоренного решения антимонопольного органа действующему законодательству. Следовательно, суд первой инстанции в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств, правильно установленных и оцененных судом первой инстанции, и не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу администрации следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 29.09.2014 по делу N А57-13656/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова С.Г. Веряскина