Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2015 г. N 03АП-72/15

г. Красноярск

13 февраля 2015 г.

Дело N А33-12339/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "06" февраля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "13" февраля 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания Елистратовой О.М.,,

при участии:

от заявителя (закрытого акционерного общества "Прибайкальский исследовательский научный центр экспертиз и проектирования в строительстве"): Ковалевой Т.В., представителя по доверенности от 29.08.2014 N 1;

от ответчика (Управления Федеральной службы по аккредитации по Сибирскому Федеральному округу): Дунаевой Н.С., представителя по доверенности от 15.01.2015 N 1;

от ответчика (Федеральной службы по аккредитации): Дунаевой Н.С., представителя по доверенности от 18.07.2014 N 55;

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы закрытого акционерного общества "Прибайкальский исследовательский научный центр экспертиз и проектирования в строительстве" ИНН 3849010420, ОГРН 1103850018590,

Федеральной службы по аккредитации ИНН 7736638268, ОГРН 5117746026756

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "05" декабря 2014 года по делу N А33-12339/2014,

принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

закрытое акционерное общество "Прибайкальский исследовательский научный центр экспертиз и проектирования в строительстве" ИНН 3849010420, ОГРН 1103850018590 (далее - общество, заявитель, ЗАО "ПРИНЦЭПС") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной службы по аккредитации по Сибирскому Федеральному округу ИНН 2463241783, ОГРН 1122468063410 (далее - управление) о признании акта проверки и предписания от 17.03.2014 N 6-ВПП недействительными, о признании действий по проверке заключений негосударственной экспертизы незаконными; к Федеральной службе по аккредитации ИНН 7736638268, ОГРН 5117746026756 (далее - Росаккредитация) о признании приказа от 24.03.2014 N 721 недействительным.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 05 декабря 2014 года прекращено производство по заявлению общества в части требования о признании недействительным акта проверки от 17.03.2014 N 6-ВПП. Признан недействительным приказ Росаккредитации от 24.03.2014 N 721. В удовлетворении остальной части требований отказано. Обществу возвращено из федерального бюджета 2000 рублей госпошлины. В порядке распределения судебных расходов с Федеральной службы по аккредитации в пользу общества взыскано 2000 рублей.

Общество и Росаккредитация обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Из апелляционной жалобы общества следует, что оно не согласно с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 17.03.2014 N 6-ВПП и незаконными действий управления по проведению проверки. Отсутствие грубых нарушений требований статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N294-ФЗ) не исключает возможность признания оспариваемого предписания недействительным при его несоответствии пункту 42 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N145, приказу Министерства Регионального развития Российской Федерации от 02.04.2009 N107 и приказу Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 02.07.2007 N188.

Заявитель считает, что предписание от 17.03.2014 N 6-ВПП является неисполнимым, так как содержит требование о внесении исправлений в положительное заключение негосударственной экспертизы, что запрещено действующим законодательством. Общество не имело права вносить какие-либо исправления в ранее выданное положительное заключение негосударственной экспертизы.

Общество указывает на ошибочный вывод суда относительно исполнения предписания от 17.03.2014 N 6-ВПП, поскольку исправления в положительные заключения негосударственной экспертизы не вносились, общество выдало новые заключения негосударственной экспертизы со ссылкой на вынесенное предписание.

По мнению заявителя, у ответчиков отсутствуют полномочия на проведение проверок заключений негосударственных экспертиз.

В апелляционной жалобе Росаккредитация указывает на необоснованный вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для издания приказа от 24.03.2014 N 741 "О приостановлении действия свидетельства об аккредитации закрытого акционерного общества "Прибайкальский исследовательский научный центр экспертиз и проектирования в строительстве", так как основанием для его издания являлись результаты проверки территориального органа Росаккредитации.

Общество и ответчики представили отзывы на апелляционный жалобы, в которых не согласились с доводами жалобы другой стороны.

Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие возражений сторон законность и обоснованность решения суда проверяются в оспариваемой части, в связи с чем, законность и обоснованность прекращения производства по делу в части требования о признании недействительным акта проверки от 17.03.2014 N 6-ВПП проверке апелляционным судом не подлежит.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора обстоятельства.

Общество аккредитовано на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации, имеет свидетельство об аккредитации N РОСС RU.001.610079 от 19.10.2012.

В целях контроля за соблюдением законодательства в области аккредитации на основании приказа управления от 11.02.2014 N 21 в отношении общества проведена выездная плановая проверка.

По ее результатам составлен акт проверки от 17.03.2014 N 6-ВПП, а также выдано предписание от 17.03.2014 N 6-ВПП об устранении выявленных нарушений в срок до 14.06.2014.

Для рассмотрения возможности приостановления действия свидетельства об аккредитации общества управление направило в Федеральную службу по аккредитации письмо от 17.03.2014 N СФО-исх/164 и копию акта проверки от 17.03.2014 3 6-ВПП.

Росаккредитацией издан приказ от 24.03.2014 N 721 "О приостановлении действия свидетельства об аккредитации ЗАО "ПРИНЦЭПС", аккредитованного на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации" в связи с выявленными в ходе проверки нарушениями Градостроительного кодекса Российской Федерации. Свидетельство об аккредитации приостановлено с даты регистрации приказа до 17.06.2014. (Приказом Росаккредитация от 07.07.2014 N 2224 действие свидетельства об аккредитации ЗАО "ПРИНЦЭПС" возобновлено в связи с устранением аккредитованным лицом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия свидетельства).

Заявитель считает акт проверки, предписание от 17.03.2014 N 6-ВПП, приказ от 24.03.2014 N 721 недействительными, а действия по проверке заключений негосударственной экспертизы незаконными, что послужило основанием для обращение в Арбитражный суд Красноярского края.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Требование общества о признании незаконными действий по проверке заключений негосударственной экспертизы основано на отсутствии у управления соответствующих полномочий. Апелляционный суд считает указанную позицию ответчика ошибочной в силу следующего.

Указом Президента Российской Федерации от 24.01.2011 N 86 образована Федеральная служба по аккредитации, на нее возложены функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц.

Согласно пунктам 1, 5.1.7 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 845 (далее - Положение от 17.10.2011 N845) Росаккредитация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за деятельностью аккредитованных лиц.

Пунктом 6 Положения от 17.10.2011 N 845 предусмотрено, что Росаккредитация в целях реализации своих полномочий имеет право запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Согласно пункту 1, подпунктам 4.1.3.1, 4.10 положения об Управлении Росаккредитации по СФО, утвержденного приказом Росаккредитации от 13.11.2012 N 4047, территориальный орган Федеральной службы по аккредитации осуществляет функции Росаккредитации в сфере аккредитации и контроля за деятельностью аккредитованных лиц, действующих в пределах Сибирского федерального округа; осуществляет плановый и внеплановый государственный контроль в виде документарных и выездных проверок деятельности организаций, в том числе на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий; рассматривает жалобы и обращения юридических лиц и граждан.

В соответствии с частью 4.3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным статьей 50 настоящего Кодекса.

Частями 1, 3 статьи 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида. Порядок аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Из приведенных положений градостроительного законодательства следует, что проведение негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий является деятельностью аккредитованных лиц.

Поскольку в полномочия территориального органа Росаккредитации входит осуществление контроля за деятельностью аккредитованных лиц, проводя проверку заключений негосударственной экспертизы, управление действовало в пределах предоставленных полномочий.

Общество в апелляционной жалобе также указывает на отсутствие оснований в ходе проведения плановой проверки осуществлять проверку фактов о допущенных обществом нарушениях градостроительного законодательства при проведении негосударственной экспертизы от 01.08.2013 N 2.1.1-0103-13 по обращению Первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области.

Из материалов дела следует, что в адрес управления 18.12.2013 поступило обращение Первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области о допущенных заявителем нарушениях градостроительного законодательства при проведении негосударственной экспертизы от 01.08.2013 N 2.1.1-0103-13 с просьбой о проверке данных сведений в ходе осуществления контрольных мероприятий при проведении плановой проверки.

В ходе проведения плановой проверки деятельности заявителя, проведенной в соответствии с приказом управления от 11.02.2014 N 21 в период в 11.03.2014 по 17.03.2014 проверены и сведения о допущенных заявителем нарушениях градостроительного законодательства при проведении негосударственной экспертизы от 01.08.2013 N 2.1.1-0103-13, изложенные в обращении Первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области. Общество было уведомлено о ее проведении, по результатам проверки был составлен акт и выдано предписание. Акт проверки и предписание были получены обществом.

В части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Проверив порядок проведения проверки на соответствие требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, Арбитражный суд Красноярского края обоснованно указал на отсутствие грубых нарушений.

Обращение Первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области, связанное с обращениями жителей города Иркутска относительно несогласия со строительством автозаправочной станции в микрорайоне Юбилейный, в соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, должно было являться основанием для проведения внеплановой проверки.

Однако, учитывая, что в общество было включено в Ежегодный план плановых проверок юридических лиц на 2014 год, приказом управления от 11.02.2014 N 21 в предмет проверки включено рассмотрение документов, оформленных юридическим лицом при осуществлении негосударственной экспертизы проектной документации, результатов инженерных изысканий, проверка фактов, изложенных в обращении Первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области в ходе плановой проверки не является грубым нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, влекущим признание результатов проверки незаконными.

Выявленные по результатам проверки нарушения требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1070 (далее - Правила аккредитации), Положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2012 N272 послужили основанием для вынесения обществу предписания от 17.03.2014.

Предписание управлением вынесено обществу правомерно, в пределах предоставленных ему полномочий, направлено на устранение нарушений законодательства, установленных актом проверки.

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что оспариваемое предписание необоснованно содержит требование об исправлении положительных заключений негосударственной экспертизы.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 от 26.12.2008 N 294-ФЗ обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Следовательно, данная правовая норма не содержит обязательного требования по указанию органом государственного контроля в выданном предписании конкретных мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений. Из текста оспариваемого предписания от 17.03.2014 N 6-ВПП следует, что формулировка "исправленные положительные заключения негосударственной экспертизы" не свидетельствуют о буквальном внесении в заключения исправлений, а направлена на приведение в соответствие с действующим законодательством положительных заключений негосударственной строительной экспертизы. Выбор конкретных мероприятий должен определяться лицом, которому выдано предписание, с учетом особенностей законодательства в соответствующей проверяемой сфере деятельности.

В рассматриваемом случае об исполнении предписания свидетельствует выдача обществом новых заключений негосударственной экспертизы со ссылкой на вынесенное предписание.

В апелляционной жалобе Росаккредитация указывает на необоснованный вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для издания приказа от 24.03.2014 N 741 "О приостановлении действия свидетельства об аккредитации закрытого акционерного общества "Прибайкальский исследовательский научный центр экспертиз и проектирования в строительстве", так как основанием для его издания являлись результаты проверки территориального органа Росаккредитации.

Порядок аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, которая проводится Росаккредитацией, приостановления, прекращения действия свидетельства об аккредитации негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий установлен Правилами аккредитации.

Согласно пункту 11, подпунктам "б", "в" пункта 12 Правил аккредитации (в редакции, действующей до 26.03.2014) свидетельство об аккредитации может быть аннулировано или действие такого свидетельства может быть приостановлено уполномоченным федеральным органом в случае:

наличия сведений (информации) из органов, осуществляющих контроль (надзор) за деятельностью аккредитованного юридического лица, о нарушениях, допущенных этим юридическим лицом в сфере полученной аккредитации;

наличия жалоб, нашедших подтверждение при проведении проверок уполномоченным федеральным органом.

Суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о наличии полномочий по контролю за деятельностью аккредитованных лиц у национального органа по аккредитации, поскольку проверка проводилась с период с 11.03.2014 по 17.03.2014, то есть до внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03.2014 N 230, наделяющих с 08.04.2014 полномочиями по контролю за деятельностью аккредитованных лиц Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с пунктом 13 Правил аккредитации в случае выявления нарушений, предусмотренных пунктом 12 настоящих Правил, уполномоченный федеральный орган устанавливает срок для их устранения или устранения причин, вызвавших указанные нарушения, во время которого приостанавливается действие аккредитации. Срок приостановления аккредитации не может превышать 3 месяца. В этот период проведение юридическим лицом негосударственной экспертизы не допускается.

В ходе проведения плановой проверки деятельности заявителя, проведенной в соответствии с приказом управления от 11.02.2014 N 21 в период в 11.03.2014 по 17.03.2014 проверены и сведения о допущенных заявителем нарушениях градостроительного законодательства при проведении негосударственной экспертизы от 01.08.2013 N 2.1.1-0103-13, изложенные в обращении Первого заместителя Председателя Правительства Иркутской области.

Поскольку в полномочия управления не входит приостановление и аннулирование действия свидетельств об аккредитации, управление направило в Росаккредитацию письмо от 17.03.2014 N СФО-исх/164 и копию акта проверки от 17.03.2014 3 6-ВПП.

Росаккредитацией издан приказ от 24.03.2014 N 721 "О приостановлении действия свидетельства об аккредитации ЗАО "ПРИНЦЭПС", аккредитованного на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации" в связи с выявленными в ходе проверки нарушениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые по существу заявителем не были оспорены, и наличием оснований, предусмотренных подпунктами "б" и "в" пункта 12 Правил аккредитации.

Управление является территориальным органом Россаккредитации и осуществляет функции Росаккредитации в сфере аккредитации и контроля за деятельностью аккредитованных лиц в пределах определенной территории (округа), оно уполномочено на проведение проверок, поэтому апелляционный суд считает, что вывод суда первой инстанции о том, что у Росаккредитации отсутствовали основания для издания приказа от 24.03.2014 N 721 "О приостановлении действия свидетельства об аккредитации ЗАО "ПРИНЦЭПС", поскольку проверку в отношении общества провела не Росаккредитация, а его территориальный орган, основаны на неправильном толковании норм материального права.

При таких обстоятельствах в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение Арбитражного суда Красноярского края подлежит отмене в части признания недействительным приказа Росаккредитации от 24.03.2014 N 721.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины, понесенные заявителем в связи с рассмотрением в суде первой инстанции требования о признании недействительным приказа Росаккредитации от 24.03.2014 N 721, подлежат отнесению не на него, поэтому решение суда первой инстанции в части взыскания с Росаккредитации в пользу общества 2000 рублей государственной пошлины также подлежит отмене.

Расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы общества в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отнесению на него, Росаккредитация в соответствии со статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы освобождена.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "05" декабря 2014 года по делу N А33-12339/2014 отменить в части признания недействительным приказа Федеральной службы по аккредитации от 24.03.2014 N721 и взыскания с Федеральной службы по аккредитации в пользу закрытого акционерного общества "Прибайкальский исследовательский научный центр экспертиз и проектирования в строительстве" 2000 рублей государственной пошлины.

В отмененной части принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В остальной части указанный судебный акт оставить без изменения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

О.А. Иванцова Д.В. Юдин