Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2015 г. N 14АП-1484/15

г. Вологда

26 марта 2015 г.

Дело N А13-10966/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 26 марта 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зайцевой А.Я., судей Романовой А.В. и Шадриной А.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Макаровской Т.Н.,

при участии от открытого акционерного общества "Вологдаэлектротранс" представителя Шкляева Н.В. по доверенности от 02.09.2014 N 283/1, от Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области представителя Колесниченко Н.С. по доверенности от 12.01.2015 N 10-12/5,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 января 2015 года по делу N А13-10966/2014 (судья Коротышев Е.Н.),

установил:

открытое акционерное общество "Вологдаэлектротранс" (место нахождения: место нахождения: 160000, город Вологда, улица Ленинградская, дом 97; ИНН 3525006784, ОГРН 1023500870030; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с иском к Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области (место нахождения: место нахождения: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 2; ИНН 3525015806, ОГРН 1023500901654; далее - Департамент финансов), Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации (место нахождения: 109097, город Москва, улица Ильинка, дом 9, строение 1; ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636; далее - Министерство) о взыскании 2 247 965 руб. 08 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Марии Ульяновой, дом 6а; ИНН 3525197602, ОГРН 1073525019886; далее - Департамент градостроительства)

Решением от 16.01.2015 суд взыскал за счет казны Вологодской области в пользу Общества 1 761 054 руб. 18 коп. затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте, отказал в удовлетворении остальной части требований и в требованиях к Министерству, взыскать с Общества в доход федерального бюджета 7416 руб. 37 коп. государственной пошлины.

Департамент финансов с решением суда не согласился, в апелляционной жалобе просил его отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении исковых требований к Департаменту финансов отказать.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. В соответствии со статьей 1 Закона области от 10.12.2007 N 1704-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1704-03) право на меры социальной поддержки при проезде на транспорте имеют граждане, указанные в пунктах 1-8.1 части 1 статьи 1 Закона области от 01.06.2005 N 1285-03 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" (граждане, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению субъектов Российской Федерации) и граждане, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации. В ходе проверки Департаментом финансов установил неправильное применение органами местного самоуправления города Вологды положений Порядка определения затрат в части определения долей транспортной работы перевозчиков, участвующих в реализации Закона N 1704-03. Указанное нарушение привело к выплате в период с 2010 по 2012 годы из областного бюджета субвенций в завышенном размере. Арифметический расчет завышения субвенции составляет 56 514 400 руб. Пунктом 2.2 Порядка реализации Закона N 1704-03 предусмотрено, что расходы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан на городских и внутрирайонных маршрутах транспорта общего пользования при проезде по единому проездному билету определяются в соответствии с Порядком определения затрат, который утвержден постановлением правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138. В силу пункта 1 статьи 2 Закона N 1704-03 лица, указанные в пунктах 1-3 статьи 1 указанного Закона, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 руб. для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района). В данной норме также предусмотрено, что для граждан, проживающих в городе Вологде, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на внутрирайонные автобусные маршруты Вологодского района. Для граждан, проживающих на территории Вологодского района, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на городские маршруты транспорта общего пользования соответственно в городе Вологде. Указанные единые проездные билеты действуют на городских и внутрирайонных маршрутах города Вологды и Вологодского района. Субвенции из областного бюджета выделяются органам местного самоуправления на финансирование расходов по возмещению затрат перевозчиков, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в виде единого проездного билета. Суд не принял во внимание установленную методику расчета годового норматива финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области, порядок определения затрат на городские и внутрирайонные перевозки, не учел, что на территории муниципальных образований Вологодской области применяются разные способы оказания услуг по перевозке пассажиров. Суд не принял во внимание Порядок распределения финансовых средств между организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету, определенный постановлением главы города Вологды от 22.08.2008 N 777 (далее - Порядок N 777). Департамент градостроительства определял долю перевозчика в процентном соотношении в нарушение Порядка распределения финансовых средств по-разному. При применении Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету, Департамент градостроительства не в полной мере учитывал положения Порядка распределения финансовых средств при определении доли транспортной работы перевозчиков городских маршрутов. Вологодской областью в 2012 году перечислено из областного бюджета муниципальному образованию города Вологды для расчетов с перевозчиками 171 090 900 руб., в том числе для расчетов по компенсации затрат в 2012 году 159 345 300 руб. С учетом фактически произведенных расчетов с перевозчиками объем неправомерно произведенных расходов по компенсации затрат за 2012 году превысил на 13 432 900 руб. В соответствии с Порядком N 777 с учетом фактически произведенных расчетов с перевозчиками объем неправомерно произведенных расходов составил 56 514 400 руб., в том числе: в 2010 году - 23 059 200 руб.; в 2011 году - 20 022 300 руб.; в 2012 году - 13 432 900 руб. Поэтому область свои расходные обязательства перед перевозчиками исполнила в полном объеме.

Представитель Департамента финансов в судебном заседании апелляционной инстанции поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил ее удовлетворить.

Представитель Общества в судебном заседании апелляционной инстанции возразил против изложенных в ней доводов и требований, просил решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Департамент градостроительства в отзыве на жалобу возразил против изложенных в ней доводов и требований, просил решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Министерство и Департамент градостроительства надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Выслушав представителей Общества и Департамента финансов, исследовав доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе и отзыве на нее, апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Общество осуществляет перевозку пассажиров автобусами городского и пригородного сообщения в городе Вологде.

В соответствии с Законом N 1704-ОЗ лица, указанные в пунктах 1-3 статьи 1 указанного закона, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 руб. для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района).

Лицам, указанным в пунктах 4 - 31 статьи 1 Закона N 1704-ОЗ, предоставляются меры социальной поддержки в рамках обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории области в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами с учетом финансирования расходов на эти цели за счет средств федерального бюджета.

Закон вступил в силу с 01.01.2008 и продолжал свое действие до 01.10.2012.

Согласно статье 4 Закона N 1704-ОЗ порядок предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, определяется правительством Вологодской области.

В соответствии с Законом N 1704-ОЗ нормы в части предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения затрат транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, относится к ведению Российской Федерации, действует до урегулирования вопроса федеральными нормативными правовыми актами.

Во исполнение данных положений постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 утвержден Порядок реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Порядок N 138).

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка N 138 финансирование расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления муниципальных образований области за счет субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с законом области от 22.12.2005 N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1393-ОЗ).

Законом N 1393-ОЗ муниципальное образование "Город Вологда" наделено полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области.

Постановлением Главы города Вологды от 15.02.2008 N 628 "О принятии к исполнению отдельных государственных полномочий в соответствии с законом Вологодской области от 22.12.2005 N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" приняты к исполнению государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки при проезде на транспорте отдельным категориям граждан и по возмещению затрат организациям, осуществляющим перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету.

Постановлением N 628 исполнение функций администрации города Вологды по выполнению отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте возложены на Департамент городского хозяйства администрации города Вологды, с 2013 года - Департамент градостроительства. В его полномочия входило: заключение договоров с перевозчиками на возмещение затрат, проверка ежемесячно представляемых перевозчиками отчетов о затратах, подготовке и обеспечению представления в Департамент дорожного хозяйства и транспорта отчетов о расходах перевозчиков, расходованию средств, поступающих на финансирование данных расходов. Департамент наделен полномочиями по изготовлению и продаже единых именных льготных месячных проездных билетов.

В соответствии с пунктами 3.5 - 3.7 Порядка N 138 организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозку отдельных категорий граждан на городских и внутрирайонных маршрутах транспорта общего пользования по единому проездному билету, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, направляют в Департамент градостроительства отчеты о фактических затратах по форме согласно приложению к Порядку, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области", по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденному приложением N 2.

Суд первой инстанции установил, что Департамент градостроительства, проверив отчеты всех перевозчиков, ежемесячно до 12 числа месяца, следующего за отчетным, представлял в Департамент дорожного хозяйства и транспорта области отчеты о расходах, связанных с предоставлением мер социальной поддержки при проезде отдельных категорий граждан на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района), по формам согласно приложениям 7, 8, утвержденным настоящим постановлением.

Департамент дорожного хозяйства и транспорта области на основании отчетов Департамент градостроительства в срок до 15 числа месяца, следующего за отчетным, формировал и представлял в Департамент финансов сводный отчет о предоставленных мерах социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Департамент дорожного хозяйства и транспорта области на основании отчетов органов местного самоуправления муниципальных образований области и в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств и предельными объемами финансирования перечислял субвенции с лицевого счета, открытого в управлении областного казначейства Департамента финансов, на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего их перечисления в местные бюджеты.

Суд установил, что, поскольку конкретные сроки перечисления Департаментом дорожного хозяйства и транспорта области органам местного самоуправления финансовых средств на возмещение расходов перевозчиков Порядком реализации закона области не установлены, Департамент градостроительства при поступлении областных средств распределял их между всеми перевозчиками, погашая при этом более ранние по календарной очередности их расходы.

Как указал суд первой инстанции, поскольку бюджетом не профинансированы фактические затраты перевозчиков, понесенные в 2012 году, Департамент градостроительства, как конечное звено в цепочке получателей бюджетных средств, не имел возможности исполнить свои обязательства и не возместил Обществу затраты за сентябрь 2012 года в общей сумме 2 247 965 руб. 08 коп.

Поскольку расходы Общества за сентябрь 2012 года в размере 2 247 965 руб. 08 коп., включающие в себя 1 761 054 руб. 18 коп. затраты, связанные с проездом областных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, и 486 910 руб. 90 коп. затраты, связанные с проездом федеральных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, до настоящего времени не возмещены, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции признал их обоснованными в части взыскания с казны Вологодской области в пользу Общества 1 761 054 руб. 18 коп. затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте. Суд отказал в удовлетворении исковых требований о взыскании 486 910 руб. 90 коп. с Министерства.

С решением суда в части удовлетворения иска не согласился Департамент финансов.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в обжалуемой части по доводам жалобы.

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно пункту 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Суд первой инстанции установил, что из областного бюджета выделено недостаточно денежных средств на возмещение расходов перевозчиков. Доказательств неправомерности расходования и распределения средств на местном уровне в деле не представлено, ответчиком не доказано.

Довод подателя жалобы о том, что Департамент градостроительства при определении доли транспортной работы каждого перевозчика не учел положения примечания Порядка N 138, был предметом подробного исследования в суде первой инстанции, ему дана мотивированная оценка, оснований не согласиться с которой у апелляционной инстанции не имеется.

Суд первой инстанции установил, что Департамент градостроительства определял затраты каждого перевозчика отдельно по каждому из разделов Порядка. По городским маршрутам, включая пригородные, по которым установлен единый тариф на проезд 16 руб. за одну поездку, исходя их количества поездок в месяц - 50, а также по внутрирайонным, где в расчет брались посадочные талоны (нулевые билеты) каждого перевозчика, фактически пройденное расстояние автобуса и стоимость 1 км проезда.

Законом N 1704-ОЗ единый месячный проездной билет позволял гражданам осуществлять поездки как по городским и пригородным маршрутам, так и внутрирайонным маршрутам. В пункте 54 Порядка предусматривалось количество поездок - 50, только на городских и пригородных маршрутах, внутрирайонные маршруты данными положениями не охватываются.

Как указал суд первой инстанции, Департамент градостроительства правильно определял долю транспортной работы каждого перевозчика раздельно по видам маршрутов: по городским маршрутам (включая пригородные) и по внутрирайонным маршрутам, поскольку именно так Порядок N 138 требовал от перевозчиков заполнять отчеты о выполненной транспортной работе: по городским маршрутам и по внутрирайонным маршрутам. Механизм расчета затрат по каждому из видов маршрутов совершенно отличается друг от друга в связи с различными составляющими утвержденных в Порядке формул.

Законом N 1393-ОЗ функции по выполнению отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте переданы органам местного самоуправления. При этом в пункте 2 Постановления N 138 установлена обязанность Департамента дорожного хозяйства и транспорта обеспечить постоянный контроль за целевым использованием финансовых средств по данному закону.

Суд установил, что Департамент градостроительства и перевозчики применяли положения вышеназванного Порядка единообразно, в соответствии с юридической техникой его написания и буквальным прочтением. Каких-либо претензий или замечаний к деятельности данного Департамента градостроительства по определению им доли транспортной работы перевозчиков у ответчика не имелось.

Доводы подателя жалобы на неправильное применение Департаментом Порядка определения затрат, а также ссылки на материалы проверки Контрольно-счетной палаты Вологодской области, также были предметом подробного исследования в суде первой инстанции.

Как указал суд, акты проверки Контрольно-счетной палаты Вологодской области от 19.10.2012 и Контрольно-ревизионного управления Департамента финансов от 31.05.2013 Департаментом градостроительства подписан с пояснениями и замечаниями. На основании акта от 19.10.2012 Департаменту градостроительства 03.12.2012 выдано представление, в котором не содержится замечаний по применению Порядка определения затрат. Иных представлений в адрес Департамента градостроительства не поступало.

Суд первой инстанции также установил, что отчеты о транспортной работе, расчеты затрат перевозчика, составлены Департаментом градостроительства раздельно по областным категориям льготников (пункты 1-3 статьи 1 Закона области N 1704-ОЗ) и федеральным категориям (пункты 4-31 статьи 1 Закона N 1704-ОЗ). Департамент финансов и Департамент дорожного хозяйства и транспорта, направляя субвенции, не воспользовались своим правом указать в платежных поручениях назначение данных платежей по периоду возмещения расходов и по категориям льготников. Распределение их между всеми перевозчиками производилось Департаментом в календарной очередности, начиная с более ранних обязательств.

Как правомерно указал суд первой инстанции, расходы Общества, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте, за сентябрь 2012 года доказаны, необоснованно не возмещены. Требование в этой части обоснованно удовлетворено за счет казны области в части областных льготников.

Оснований не согласиться с данными выводами суда первой инстанции у апелляционной инстанции не имеется.

Фактически все доводы подателя жалобы направлены на переоценку установленных по делу судом первой инстанции обстоятельств, доказательств и иные выводы, правовые основания для которых у апелляционной инстанции отсутствуют.

Поскольку судом первой инстанции полно исследованы обстоятельства дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права не установлено, апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта в обжалуемой части.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 января 2015 года по делу N А13-10966/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Я. Зайцева

Судьи

А.В. Романова А.Н. Шадрина