Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 2 апреля 2015 г. N 10АП-608/15

г. Москва

02 апреля 2015 г.

Дело N А41-68957/14

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 апреля 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей Игнахиной М.В., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: Леоновой И.В.,

при участии в заседании:

от Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" - Сваровская Н.П. представитель по доверенности от 13 августа 2014 года,

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области - Горелова И.А. представитель по доверенности от 10 марта 2015 года N 55-Д,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 09 февраля 2015 года по делу N А41-68957/14, принятое судьей Денисовым А.Э., по заявлению Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Агрокомплекс "Отрадное" (далее - общество, ЗАО "Агрокомплекс "Отрадное") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - управление, административный орган, управление) со следующими требованиями:

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/99 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/100 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/101 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/102 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/103 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/104 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/105 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- признать незаконным и отменить постановление отдела по Одинцовскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 24 октября 2014 года по делу N 32/2.11/501-Ю-2014/106 о привлечении к административной ответственности Закрытого акционерного общества "Агрокомплекс "Отрадное" по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Московской области от 09 февраля 2015 года заявленные требования ЗАО "Агрокомплекс "Отрадное" удовлетворены.

Не согласившись с данным судебным актом, управление обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой полагая, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

Представитель общества возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, 25 июля 2014 года Администрацией сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района Московской области с целью проверки соблюдения требований земельного законодательства при использовании земель сельскохозяйственного назначения на территории поселения, проведен выездной осмотр земельных участков, которые относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования - для сельскохозяйственного производства, принадлежат на праве собственности ЗАО "Агрокомплекс "Отрадное".

По результатам проверки составлены акты осмотра земельных участков от 25 июля 2014 года, в которых зафиксированы выявленные факты неиспользования земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным видом использования.

Административным органом 03 октября 2014 года в отношении общества составлены 8 протоколов об административном правонарушении, ответственность за которое по пяти из них установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, по трём - частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения материалов дел об административных правонарушениях управлением вынесено 8 постановлений от 24 октября 2014 года, в соответствии с которым ЗАО "Агрокомплекс "Отрадное" признано виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которые по пяти из них установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначены наказания в виде административных штрафов в размере 40 000 рублей по каждому постановлению, по трём - частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначены наказания в виде административных штрафов в размере 200 000 рублей по каждому постановлению.

Не согласившись с вынесенными административным органом постановлениями по делам об административных правонарушениях, общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с настоящим заявлением.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 названной статьи.

В соответствии с частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ), для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц - от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей.

Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории, которые используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Земли сельскохозяйственного назначения на основании пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех лет и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В силу части 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ собственник земельного участка обязан приступить к использованию земельного участка сельскохозяйственного назначения не позднее трёх лет с момента возникновения права собственности на земельный участок.

В указанный срок не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. Срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (пункт 5 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Пунктом 3 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года N 689, на территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии возложен контроль за выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Таким образом, проверка материалов, представленных администрацией сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района Московской области, являлась непосредственной обязанностью административного органа.

Согласно статьям 26.1, 28.1 КоАП РФ, положениям пункта 3.10 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30 июня 2011 года N 318, в рассматриваемом случае, поступление в административный орган актов осмотра, составленных администрацией сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района Московской области, являлось основанием для проведения управлением внеплановых проверок.

При этом внеплановая проверка проводится по основаниям, указанным в подпункте 2 пункта 3.10 Административного регламента, Росреестром (территориальным органом) после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с подпунктами 1 и 3 пункта 2 статьи 20 Закона о защите прав юридических лиц к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона, частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона.

Вместе с тем, рассмотрев представленные администрацией сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района Московской области материалы, административный орган не организовал проведение внеплановых проверок, составил протоколы об административных правонарушениях, при этом в материалах административных дел отсутствуют распоряжения о проведении проверок, осмотры административным органом спорных участков не производились, что является также нарушением положений статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

При этом представленные Администрацией сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района Московской области акты осмотра составлены в отсутствие представителя общества, заявитель о времени и месте проведения осмотров не извещался, при проведении осмотров представитель общества не присутствовал. Доказательств обратного суду не представлено.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2). Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (часть 3).

Протокол является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и доказательством по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Лицу или его законному представителю разъясняются права и обязанности, предусмотренные указанным Кодексом, предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Следовательно, лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола. При этом соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но и в его отсутствие при условии его извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, извещения на составление протоколов об административных правонарушениях вручены представителю общества Осокину А.Б., действующему на основании общей доверенности от 13 августа 2014 года.

Кроме того, в извещениях, полученных представителем общества Осокиным А.Б. не содержится сведений о проведенной проверке, отсутствуют указания на признаки того или иного административного правонарушения, выявленного при проведении проверки, не содержится предложения представить какие-либо документы или объяснения по факту выявленных нарушений.

Таким образом, уведомления на составление протоколов об административных правонарушениях не могут быть признаны доказательствами надлежащего извещения, поскольку вручены представителю общества, действующему по общей доверенности.

При этом протоколы об административных правонарушениях составлены административном органом в отсутствие представителя общества, при отсутствии сведений о надлежащем уведомлении законного представителя общества.

Доказательств уведомления общества о времени и месте составления протоколов об административных правонарушениях заинтересованным лицом суду не представлено.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2 КоАП РФ.

При данных обстоятельствах, протокол об административном правонарушении составлен в нарушение требований части 4.1 статьи 28.2 и части 3 статьи 25.4 КоАП РФ, поскольку законный представитель не был уведомлен о совершении данных процессуальных действий.

Данные нарушения являются существенными, поскольку не позволили всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении, ввиду того, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности воспользоваться своими правами и данные нарушения являются невосполнимыми.

Пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02 июня 2004 года "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании незаконным и отмене постановлений 8 постановлений от 24 октября 2014 года, в соответствии с которым ЗАО "Агрокомплекс "Отрадное" признано виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которые по пяти из них установлена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ и по трём - частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 09 февраля 2015 года по делу N А41-68957/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

М.В. Игнахина Е.Е. Шевченко