Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2015 г. N 02АП-1739/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 августа 2015 г. N Ф01-3015/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

09 апреля 2015 г.

Дело N А82-15072/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 апреля 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Малых Е.Г.,

судей Поляковой С.Г., Тетервака А.В.,

при ведении протокола судебного заседания Бочаровой М.М.,

при участии в судебном заседании:

представителя истца - адвоката Шумиловой Т.П., по доверенности от 12.03.2015

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Сандугея Владимира Степановича

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.01.2015 по делу N А82-15072/2014, принятое судом в составе судьи Бессоновой И.Ю.,

по иску индивидуального предпринимателя Сандугея Владимира Степановича (ОГРНИП: 304760435200553; ИНН: 760400255360)

к государственному автономному учреждению Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" (ОГРН: 1037600407349; ИНН: 7604061714)

с участием в деле третьего лица: департамента культуры Ярославской области

о признании отрицательного заключения недействительным, обязании ответчика выдать положительное заключение,

установил:

Индивидуальный предприниматель Сандугей Владимир Степанович (далее - истец, Сандугей В.С.) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Государственному автономному учреждению Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" (далее - ответчик, Учреждение) о признании незаконным отрицательного заключения негосударственной экспертизы N 76-3-4-Н093-14 проектной документации без сметы на строительство и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки проектной документации объекта капитального строительства - апартамент-отеля с подземной автостоянкой, с инженерными коммуникациями по адресу: г. Ярославль, ул. Красный съезд, д. 6а, утвержденного руководителем государственного автономного учреждения Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" 04 июля 2014 г.; в связи с признанием данного заключения незаконным и в порядке возложения на ответчика обязанности по совершению определенных действий для устранения допущенных нарушений права заявителя просил обязать государственное автономное учреждение Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" утвердить и выдать Сандугею Владимиру Степановичу положительное заключение экспертизы вышеуказанных проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 12.01.2015 в иске отказано.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что в результате экспертизы проектной документации установлено не соответствие проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, в связи с чем обоснованно выдано отрицательное заключение экспертизы N 76-3-4-Н093-14 от 4 июля 2014 года. Закон (статья 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; далее - Закон об объектах культурного наследия) содержит безусловный запрет на проведение земляных и строительных работ на территории объектов культурного наследия. Включение в проект организации строительства строительных работ на территории объектов культурного указывает на наличие нарушений при проектировании строительства апартамент-отеля правил, запрещающих проведение земляных и строительных работ на территории объектов культурного наследия, не связанных с работами по их сохранению.

Индивидуальный предприниматель Сандугей Владимир Степанович с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

По мнению заявителя жалобы, решение суда первой инстанции является незаконным и необоснованным, принятым с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Заявитель жалобы считает, что при производстве экспертизы учреждение вышло за рамки ее предмета.

По мнению заявителя, буквальное и систематическое толкование норм частей 5, 9 статьи 49 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - Гк РФ), пункта 27, подпункта в) пункта 34 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05 марта 2007 N 145 (далее - Положение об экспертизе), позволяет сделать однозначный вывод о том, что требования государственной охраны объектов культурного наследия как предмет экспертизы являются составной частью требований технических регламентов. Иными словами, оценка соответствия проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия производится только в рамках технического регулирования объектов технического регулирования (в данном случае - процесса проектирования) посредством применения технических регламентов.

В свою очередь, технические регламенты, будучи документами, содержащими обязательные требования к объектам технического регулирования (в данном случае - к процессу проектирования), устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие различного рода безопасность, то есть состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни и здоровью граждан, имуществу различных лиц, окружающей среде (п.1 ст.1, абз.З, 24, 25 ст.2, ст.ст.6,7 Закона о техническом регулировании).

В данном случае, следуя техническим регламентам в процессе проектирования, проектная организация обязана посредством соблюдения установленных требований к обеспечению сохранности объектов культурного наследия подготовить разделы проектной документации, содержащие соответствующие мероприятия, технические решения по предотвращению причинения вреда данным объектам в процессе строительства. Оценка соответствия таких разделов требованиям технических регламентов и является предметом экспертизы.

Кроме того, заявитель жалобы указывает, что Учреждение не обладает полномочиями по государственной охране объектов культурного наследия и по государственному контролю в области государственной охраны объектов культурного наследия. Таким уполномоченным органом исполнительной власти Ярославской области является департамент культуры (п.1.2. Положения о департаменте культуры Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства области от 01 апреля 2008 г. N 78). Оценка учреждением проектной документации на предмет ее соответствия требованиям пункта 2 статьи 35 Закона об объектах культурного наследия (в первоначальной редакции) не входит в полномочия учреждения.

Заявитель жалобы считает, что разделы проектной документации по обеспечению сохранности объектов культурного наследия замечаний у учреждения не вызвали; в заключении сделан вывод о соответствии проектной документации требованиям технических регламентов, что согласно частью 9 статьи 49 ГрК РФ исключает в качестве результата экспертизы выдачу отрицательного заключения.

Относительно выводов суда по существу оспариваемого заключения и его обоснованности заявитель полагает, что суд вышел за пределы судебного разбирательства, чем нарушил часть 1 статьи 168, часть 4 статьи 170 АПК РФ.

Ответчик в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Департамент культуры Ярославской области в отзыве на апелляционную жалобу считает доводы апелляционной жалобы обоснованными и подлежащими удовлетворению, просит рассмотреть дело без участия своего представителя.

Ответчик, третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей указанных сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права серия 76-АБ N 796121 Сандугею Владимиру Степановичу принадлежат на праве собственности помещения в нежилом здании (лит. Б, Б1, Б2) общей площадью 260,6 кв. м, расположенном по адресу: г. Ярославль, ул. Красный съезд, д. 6а (Запись в ЕГРП 16.11.2000 г. N 76:23:132/2000-136).

Согласно Договору N 21819-и аренды находящегося в государственной собственности земельного участка от 21.09.2009 г. Сандугею B.C. предоставлен в аренду земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 76:23:030613:10 общей площадью 1 294 кв. м.

Согласно Проекту зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утвержденному постановлением Правительства Ярославской области от 22 июня 2011 г. N 456-п, указанные здание и земельный участок расположены в квартале N 29 в границах территории объекта всемирного наследия (О.Ю.), зоне О.Ю.2.

Из заявления следует, что с указанным земельным участком граничат (в том числе, имеют частичное наложение) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) г. Ярославля: с юго-западной стороны - объект культурного наследия регионального значения "Богадельня Вахрамеева, 1883 г." (г. Ярославль, ул. Красный съезд, д. 8), при этом участок и территория памятника имеют общую границу и частичное наложение; с юго-восточной и северо-восточной сторон - выявленный объект культурного наследия "Дом жилой Гнуздевых, 1790-е гг., 1878 г." (г. Ярославль, ул. Красный съезд, д.6), при этом участок и территория памятника имеют частичное наложение; с северо-восточной стороны - объект культурного наследия федерального значения "Дом Кудасова, XIX в." (г. Ярославль, ул. Красный съезд, д. 4), при этом участок и территория памятника имеют частичное наложение.

Земельный участок расположен в границах объекта культурного наследия (объекта археологического наследия) регионального значения "Культурный слой г. Ярославля, XI-XVII вв.".

На основании Акта историко-культурной экспертизы на предмет наличия признаков объекта культурного наследия у здания, расположенного по адресу: г. Ярославль, Красный съезд, 6а, Департамент культуры Ярославской области письмом от 26.04.2013 разрешил снос (демонтаж) здания.

Согласно заявлению, имея намерение построить в границах земельного участка вместо разрушенного здания иной объект недвижимого имущества, Сандугей B.C. инициировал выполнение инженерных изысканий и подготовку проектной документации. При этом заявитель исходил из того, что Проект зон охраны позволяет реализовать проект размещения, вместо разрушенного здания, двухэтажного дома с мансардой и подземной автостоянкой площадью застройки 852 кв. м.

Заявителем подготовлена проектная документация по объекту капитального строительства "Апартамент-отель с подземной автостоянкой, с инженерными коммуникациями, г. Ярославль, Кировский район, ул. Красный съезд, д. 6а".

25.05.2013 департамент культуры Ярославской области согласовал проведение строительных работ в соответствии с вышеуказанной проектной документацией.

05.09.2013 между Сандугеем B.C. и ГАУ ЯО "Государственная экспертиза в строительстве" заключен договор N 480/НЭ-ПИ, согласно пункту 1.2 которого исполнитель обязался провести негосударственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, без сметы, для строительства объекта капитального строительства "Апарт-отель с подземной автостоянкой, с инженерными коммуникациями" г. Ярославль, Кировский район, ул. Красный съезд, д. 6а.

04.07.2014 руководителем государственного автономного учреждения Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" утверждено отрицательное заключение негосударственной экспертизы N 76-3-4-Н093-14.

Основанием для выдачи отрицательного заключения послужило несоответствие проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

В отрицательном заключении установлено, в том числе, что в нарушение требований пункта 2 статьи 35 Закона об объектах культурного наследия планируемые проектным решением земляные и строительные работы по устройству шпунта, прокладка инженерных коммуникаций, транспортного подъезда для строительства и эксплуатации объекта предусматриваются с использованием части территории вновь выявленного объекта культурного наследия "Дом жилой Гнуздевых, 1790-е гг., 1878 г.", а работы по устройству шпунта - также с использованием части территории объекта культурного наследия регионального значения "Богадельня Вахрамеева, 1883 г."

Также установлено, что в нарушение требований пункта 3.1 главы 3 Проекта зон охраны планируется новое строительство, которое, с учетом выводов историко-культурной экспертизы (акт от 12 февраля 2013 г.), не может быть квалифицировано как регенерация историко-градостроительной среды;

Считая, что оспариваемое отрицательное заключение экспертизы не основано на законе и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку, в силу пункта 4 части 7, части 13 статьи 51 ГрК РФ, препятствует заявителю в получении разрешения на строительство здания, Сандугей Владимир Степанович обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя истца, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативного акта, решения и действия (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц недействительными (незаконными) по заявлению заинтересованного лица является наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых актов (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В данном случае заявитель апелляционной жалобы не оспаривал при рассмотрении дела в суде первой инстанции и в суде апелляционной инстанции фактическую обоснованность выводов, содержащихся в подпунктах 1, 2 пункта 4.2. спорного отрицательного заключения, а именно: планирование проектными решениями работ с использованием территорий объектов культурного наследия "Дом Гнуздевых" и "Богодельня Вахрамеева", а также отсутствие оснований для квалификации таких работ как регенерация историко-градостроительной среды.

В качестве оснований для признания отрицательного заключения незаконным заявитель ссылается на превышение ответчиком своих полномочий при проведении экспертизы (в части оценки проектной документации на предмет ее соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия), а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Однако суд первой инстанции правильно исходил из того, что одним из принципов градостроительного законодательства является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам; требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (п.7-10 ст. 2 ГрК РФ).

Согласно части 15 статьи 48 ГрК в случаях, предусмотренных статьей 49 Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу.

В соответствии с частями 5, 9, 10 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (пункт 5).

Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 настоящего Кодекса, а также о соответствии результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (в случае, если результаты инженерных изысканий были направлены на государственную экспертизу одновременно с проектной документацией).

Согласно статье 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Отношения же в области государственной охраны объектов культурного наследия, регулируются специальным законодательством, в том числе Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно статье 6 Закона N 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что ответчик, как организация, уполномоченная на проведение экспертизы проектной документации, обязан провести оценку соответствия проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия в силу прямого указания закона. Оспариваемое предпринимателем отрицательное заключение выдано ответчиком в соответствие с его компетенций, в том числе, в части оценки соответствия проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Довод заявителя жалобы о том, что при наличии согласования спорной проектной документации Департаментом культуры Ярославской области (л.д.60 т.1) учреждение должно было ограничиться лишь указанием на наличие такого согласования и не оценивать соответствие проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия по существу, не основан на правильном толковании норм законодательства.

Вопреки доводам заявителя, осуществление учреждением проверки соответствия проектной документации указанным требованиям (при наличии согласия Департамент культуры Ярославской области) является реализацией учреждением собственных полномочий, а не контроль за законностью действий и решений указанного Департамента.

Положенные в основание отрицательного заключения выводы о несоответствии проектной документации нормам законодательства и выводы суда первой инстанции о законности заключения в соответствующей части также являются правильными.

Согласно пункту 3 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения экспертизы проектной документации.

Установлено судом и не оспаривается заявителем апелляционной жалобы, что Проектом организации строительства (ПОС) апартамент-отеля предусматривается проведение строительных работ на территориях объектов культурного наследия, а именно: организация на территории объекта культурного наследия регионального значения "Богадельня Вахрамеева" стройплощадки для устройства шпунта, являющегося составной частью работ по строительству проектируемого здания, на территории выявленного объекта культурного наследия "Дом жилой Груздевых, 1790-е гг., 1878 г."; прокладка новых подземных сетей хозяйственно-бытовой канализации и электроснабжения, предназначенных для вновь проектируемого здания, а не для объекта культурного наследия (стр. 23 Заключения).

Данные работы не являются работами по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий, не относятся к хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

В пункте 2 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" указаны условия использования охранных зон (территорий, в пределах которых в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель). Указанный режим заключается в ограничении хозяйственной деятельности и запрещении строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Согласно пункту 2 статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Таким образом, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что закон содержит запрет на проведение земляных и строительных работ на территории объектов культурного наследия (за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий). Включение в спорный проект организации строительства строительных работ на территории объектов культурного указывает на наличие нарушений при проектировании строительства апартамент-отеля правил, запрещающих проведение таких работ.

При этом заявитель не указывал на то, что строительство объекта на его земельном участке с использованием иных проектных решений, не предполагающих осуществление строительства на территории указанных выше объектов культурного наследия, является невозможным.

При таких условиях проектная документация обоснованно и законно признана не соответствующей требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Выдача отрицательного заключения основана на законе. Заключение экспертизы конкретно, объективно, аргументировано и доказательно, формулировки выводов имеют однозначное толкование и соответствуют результатам экспертизы. Соответствующее закону заключение не может нарушать права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции также рассмотрены и отклонены, как не свидетельствующие об ошибочности решения суда первой инстанции. Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается.

На основании изложенного, обжалуемое решение следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.01.2015 по делу N А82-15072/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Сандугея Владимира Степановича (ОГРНИП: 304760435200553; ИНН: 760400255360) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.Г. Малых

Судьи

С.Г. Полякова А.В. Тетервак