Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2015 г. N 15АП-4239/15

город Ростов-на-Дону

10 апреля 2015 г.

дело N А32-43669/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Пономаревой И.В.,

судей Ванина В.В., Чотчаева Б.Т.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Жабской А.Л.

при участии:

от заместителя Прокурора Краснодарского края: прокурор отдела Гаринин Э.П., удостоверение;

от Администрации муниципального образования Туапсинский район: представитель не явился, извещена;

от Отдела МВД России по Туапсинскому району: представитель не явился, извещен;

от общества с ограниченной ответственностью "Альянс-М": представитель не явился, извещено;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю: представитель не явился, извещено.

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Газетный, 34/70/75 лит. А материалы апелляционной жалобы заместителя Прокурора Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.01.2015 по делу N А32-43669/2014

по иску заместителя Прокурора Краснодарского края

к ответчикам Администрации муниципального образования Туапсинский район; Отделу МВД России по Туапсинскому району; обществу с ограниченной ответственностью "Альянс-М"

при участии третьего лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

о признании недействительным соглашения

принятое судьей Назаренко Р.М.

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Краснодарского края (далее по тексту - прокурор) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с исковым заявлением к администрации муниципального образования Туапсинский район (далее по тексту - администрация), к отделу Министерства внутренних дел России по Туапсинскому району (далее по тексту - отдел), а также к обществу с ограниченной ответственностью "Альянс-М" (далее по тексту - общество) с требованием о признании недействительным (ничтожным) соглашения N 39-2013 о взаимодействии в области перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории муниципального образования Туапсинский район от 30.04.2013, с учетом дополнительного соглашения от 12.09.2013.

Решением суда от 28 января 2015 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Отказывая в удовлетворении исковых требований суд первой инстанции исходил из того, что деятельность по перемещению задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края регламентирована Законом Краснодарского грая от 04.06.2012 N 2508-КЗ "О перемещении задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, об их хранении, оплате расходов на перемещение и хранение и о возврате транспортных средств", в котором отсутствуют положения, регламентирующие выбор хозяйствующих субъектов для осуществления такой деятельности. Оспариваемое соглашение не является гражданско-правовой сделкой, а является по своей сути техническим документом, поскольку деятельность по перемещению задержанных транспортных средств осуществляется на основании договора от 25.04.2013 N 191/7, заключенного с уполномоченным органом - Департаментом транспорта Краснодарского края.

Не согласившись с вынесенным судебным актом заместитель прокурора Краснодарского края обжаловал его в порядке, предусмотренном главой 34 АК РФ в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что при заключении оспариваемого соглашения нарушены п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части ограничения конкуренции по доступу на товарный рынок, без соблюдения публичных процедур и необоснованность вывода суда о том, что оспариваемое соглашение является техническим документом.

В судебное заседание Администрация муниципального образования Туапсинский район; Отдел МВД России по Туапсинскому району; общество с ограниченной ответственностью "Альянс-М"; Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей не обеспечили.

От Администрации муниципального образования Туапсинский район поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, содержащий ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя, который судом апелляционной инстанции рассмотрен и приобщен к материалам дела.

От общества с ограниченной ответственностью "Альянс-М" также поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который судом апелляционной инстанции рассмотрен и приобщен к материалам дела.

В связи с изложенным апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие Администрации муниципального образования Туапсинский район; Отдела МВД России по Туапсинскому району; общества с ограниченной ответственностью "Альянс-М"; Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель Прокуроры Краснодарского края поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме. Просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Изучив и оценив представленные в дело доказательства, доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыва на нее, выслушав пояснения представителя истца Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции 30.04.2013 между администрацией, отделом и обществом заключено соглашение N 39-2013 о взаимодействии в области перемещения задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории муниципального образования Туапсинский район. Дополнительным соглашением от 12.09.2013 в указанное соглашение внесены изменения в части обязанностей сторон по организации процесса перемещения задержанных транспортных средств.

В качестве основания исковых требований прокурор указывает, что вышеуказанное соглашение является гражданско-правовым договором (сделкой), который заключён в нарушение положений пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЭ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в соответствии с которым запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Прокурор указывает, что допуск общества с товарному рынку услуг по перемещению задержанных транспортных средств на специализированную стоянку на территории муниципального образования Туапсинский район осуществлен без публикации сведений о необходимости оказания такого рода услуг, без проведения торгов, перемещение задержанных транспортных средств на специализированную стоянку осуществляется за плату, которая вносится обществу, следовательно оспариваемая сделка привела к ограничению и устранению конкуренции.

Прокурор указывает, что иск предъявлен в интересах неопределённого круга лиц, субъектов экономической деятельности, которые могли бы так же принять участия в отборе на конкурсной основе для целей заключения соглашения.

Прокурор указывает, что деятельность по перемещению задержанных транспортных средств на специализированную стоянку является предпринимательской, так как связана с извлечением прибыли.

Изучив заявленные прокурором основания исковых требований суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об их необоснованности в связи со следующим.

В силу статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

На основании статьи 168 Гражданского кодекса Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1 статьи 1 названного Закона).

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи. 1 указанного Закона).

Согласно пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

На основании части 1 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при нарушениях правил эксплуатации, использования транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных частью 1 статьи 11.8.1, статьями 11.9, 11.26, 11.29, частью 1 статьи 12.3, частью 2 статьи 12.5, частями 1 и 2 статьи 12.7, частями 1, 3 и 4 статьи 12.8, частями 4 и 5 статьи 12.16, частями 3 - 4, 6 статьи 12.19, частями 1 - 3 статьи 12.21.1, частью 1 статьи 12.21.2, статьей 12.26, частью 3 статьи 12.27, частью 2 статьи 14.38 настоящего Кодекса, применяются задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания. При невозможности по техническим характеристикам транспортного средства его перемещения и помещения на специализированную стоянку в случае совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 1, 2 или 3 статьи 12.21.1 или частью 1 статьи 12.21.2 настоящего Кодекса, задержание осуществляется путем прекращения движения при помощи блокирующих устройств. В случае, если транспортное средство, в отношении которого принято решение о задержании, будет создавать препятствия для движения других транспортных средств или пешеходов, оно до начала задержания может быть перемещено путем управления транспортным средством его водителем либо лицами, указанными в части 3 настоящей статьи, в ближайшее место, где данное транспортное средство таких препятствий создавать не будет.

Частью 10 приведенной статьи определено, что перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.

Таким законом применительно к субъекту Российской Федерации - Краснодарскому краю является Закон Краснодарского края от 04.06.2012 N 2508-КЗ "О перемещении задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, об их хранении, оплате расходов на перемещение и хранение и о возврате транспортных средств" (далее по тексту - Закон N 2508-КЗ, опубликованный 05.06.2012 в журнале "Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края", N 55 и 13.06.2012 в газете "Кубанские новости", N 106.

В преамбуле названного закона указано, что настоящий Закон устанавливает порядок перемещения транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, а также возврата транспортных средств, задержанных в соответствии со статьей 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу пункта 3 статьи 6 Закона 2508-КЗ размер платы за перемещение и хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках устанавливается уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края в области государственного регулирования тарифов.

Таким образом, деятельность по перемещению транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, не может регулироваться Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005.

Содержание данного закона предусматривает условия и порядок допуска субъектов предпринимательской деятельности к деятельности связанной с перемещением задержанных транспортных средств на специализированную стоянку.

В соответствии со статьей 3 Закона N 2508-КЗ деятельность по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату осуществляется уполномоченной организацией на основании договора с уполномоченным органом.

На основании статьи 2 Закона 2508-КЗ и постановления Главы Краснодарского края от 02.03.2011 уполномоченным органом для заключения соответствующих договоров является Департамент транспорта Краснодарского края.

В судебном заседании представитель общества представил суду два договора N 1918/1 и N 1917/1 от 25.04.2014 заключенных между уполномоченным органом (департаментом) и обществом, ни администрация, ни отдел стороной вышеуказанных договоров не являются.

Таким образом, именно на основании данных договоров общество допущено к деятельности по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках в рамках процедуры административного производства.

Заключение иных договоров Законом 2508-КЗ не предусмотрено.

Следовательно, заключённое между администрацией, обществом, и отделом оспариваемое соглашение не является гражданского-правовой сделкой, в том правовом смысле который придается гражданского-правовым договорам применительно к положениям Главы 9 Гражданского кодекса Российской Федерации, а являются по своей сути техническим документом регламентирующим действия сторон при перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату, и заключено во исполнение договора N 1918/1 и N 1917/1 от 25.04.2014, Закона 2508-КЗ и статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, прокурором неверно определен предмет спора по иску, в связи с чем, оспаривание соглашения между администрацией, обществом, и отделом не приведёт к восстановлению прав неограниченного круга лиц, которого требует прокурор в части соблюдения требований Закона о защите конкуренции, что является самостоятельным основанием для отказа в иске.

Более того, из положений статьи 3 Закона 2508-КЗ следует, что для заключения договора с уполномоченным органом претенденты на осуществление деятельности по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату (далее - претенденты) представляют в уполномоченный орган следующие документы: копии документов, подтверждающих наличие у уполномоченной организации на праве собственности или на иных законных основаниях транспортных средств, предполагаемых к использованию в качестве эвакуаторов; копию документа, подтверждающего право собственности либо иное право на земельный участок, используемый в качестве специализированной площадки для хранения задержанных транспортных средств.

Основаниями для отказа в заключении договора с уполномоченным органом на осуществление деятельности по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату являются: отсутствие перечисленных в части 1 настоящей статьи документов; представление претендентом документов, содержащих недостоверные сведения; несоответствие транспортного средства, используемого в качестве эвакуатора, требованиям настоящего Закона.

Соответственно, какой либо процедуры конкурсного отбора Закон 2508-КЗ не предусматривает, в том числе публикации сведений в средствах массовой информации и соблюдения требований Закона N 94-ФЗ от 21.07.2005, так как сам Закон 2508-КЗ опубликован в установленном законом порядке.

Таким образом, порядок допуска субъектов предпринимательской деятельности к сфере перемещения задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату носит исключительно заявительно-разрешительный характер.

Нормами действующего законодательства не определена процедура выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих перемещение (транспортировку) транспортных средств, а также их хранение на специализированных стоянках.

Кроме того, исходя из буквального содержания части 1 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относительно перемещения задержанного автотранспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), таких специально отведенных мест хранения автотранспорта в рамках отдельных подведомственных органам внутренних дел территорий может быть неограниченное количество.

В связи с изложенным определение конкретных автостоянок в качестве специализированных носит заявительно-разрешительный характер. В ходе такого определения органом внутренних дел не может быть ограничено количество избранных кандидатов иначе, чем по причине несоответствия имущества и рабочей силы, предполагаемых владельцем автостоянки к использованию, определенным квалификационным требованиям, вытекающим из тех задач, которые указанные государственные органы обязаны разрешить в целях части 1 статьи 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Проведение конкурсных процедур, смыслом которых является выбор одного претендента среди нескольких заявителей, представивших требуемый набор документации к определенному сроку, может в данном случае привести к ограничению количества участников рынка специализированных автомобильных стоянок.

Ссылки истца на судебную практику Арбитражного суда Курганской области по делу А34-7248/2013 являются несостоятельными, так как постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 06.10.2014, судебный акт суда первой инстанции от 18.03.2014 об удовлетворении требований прокурора отменен, в иске прокурору отказано.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что при заключении оспариваемого соглашения нарушены п.4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части ограничения конкуренции по доступу на товарный рынок, без соблюдения публичных процедур и необоснованность вывода суда о том, что оспариваемое соглашение является техническим документом повторяют требования изложенные в исковом заявлении и были предметом исследования и оценки суда первой инстанции.

Согласно ч. 10 ст. 27.13 КоАП РФ перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение, возврат транспортных средств их владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.

Таковым Законом устанавливающим порядок перемещения транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, их хранение, оплата расходов на перемещение и хранение, а также возврат транспортных средств, задержанных в соответствии со статьей 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является Закон Краснодарского края от 4 июня 2012N 2508-КЗ "О перемещении задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, об их хранении, оплате расходов на перемещение и хранение и о возврате транспортных средств".

Вышеуказанным законом не предусмотрен порядок конкурсного отбора претендентов, в том числе не предусмотрена какая-либо информационная публикация в СМИ, либо применение требований Федерального закона от 5 апреля 2013N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Статьей 3 Закона Краснодарского края от 4 июня 2012 N 2508-КЗ "О перемещении задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, об их хранении, оплате расходов на перемещение и хранение и о возврате транспортных средств" определено, что для заключения договора с уполномоченным органом претенденты на осуществление деятельности по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату представляют в уполномоченный орган определенные документы. Таким образом, именно любой заинтересованный претендент может обратиться и предоставить необходимые документы в уполномоченный орган для заключения с ним соответствующего договора, без ограничения количества обратившихся претендентов.

Основаниями для отказа в заключении договора с уполномоченным органом на осуществление деятельности по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату являются: отсутствие перечисленных в ч. 1 ст. 3 вышеуказанного закона документов, предоставление претендентом документов, содержащих недостоверные сведения, несоответствие транспортного средства, используемого в качестве эвакуатора, требованиям Закона.

Таким образом, порядок допуска субъектов предпринимательской деятельности к сфере перемещения задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках и возврату носит исключительно заявительный характер.

На основании ст. 2 Закона Краснодарского края от 4 июня 2012 N 2508-КЗ "О перемещении задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, об их хранении, оплате расходов на перемещение и хранение и о возврате транспортных средств" и Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 2 марта 2011 N 168 "О департаменте транспорта Краснодарского края" уполномоченным органом для заключения соответствующих договоров является Департамент транспорта Краснодарского края.

Между уполномоченным органом и обществом заключены договора N 1917/1 и 1918/1 на основании которых и ООО "Альянс-М" и допущено к деятельности по перемещению задержанных транспортных средств, их хранению на специализированных стоянках в рамках Закона Краснодарского края от 4 июня 2012 N 2508-КЗ "О перемещении задержанных транспортных средств на специализированные стоянки на территории Краснодарского края, об их хранении, оплате расходов на перемещение и хранение и о возврате транспортных средств".

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмене решения суда

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Краснодарского края от 28 января 2015 года по делу N А32-43669/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

И.В. Пономарева

Судьи

В.В. Ванин Б.Т. Чотчаев