Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2015 г. N 02АП-1971/15

г. Киров

14 апреля 2015 г.

Дело N А82-6064/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 апреля 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Вязниковцевой О.Л. (директор),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2014 по делу N А82-6064/2014, принятое судом в составе судьи Глызиной А.В.,

по заявлению муниципального образовательного учреждения средняя общеобразовательная школа N 25 (ОГРН 1027600683770, ИНН 7604041147)

к Отделу надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании незаконным и отмене постановления от 16.04.2014 N 7,

о признании недействительным предписания от 16.04.2014 N 37/1/1-2,

установил:

муниципальное образовательное учреждение средняя общеобразовательная школа N 25 (далее - заявитель, Учреждение, МОУ СОШ N 25) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, ОНД по Кировскому району, административный орган, орган пожарного надзора) от 16.04.2014 N 71, согласно которому Учреждение привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей, а также о признании недействительным предписания ответчика от 16.04.2014 N 37/1/1-2.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2014 заявленные требования частично удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено, а оспариваемое предписание признано недействительным в части пункта 1. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Административный орган с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2014 по делу N А82-6064/2014 и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе орган пожарного надзора выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о незаконности и неисполнимости пункта 1 оспариваемого Учреждением предписания.

Более подробно доводы органа государственного пожарного надзора изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Ответчик явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, направил ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 01.04.2014 по 15.04.2014 на основании распоряжения от 28.03.2014 N 37 ОНД по Кировскому району проведена внеплановая выездная проверка соблюдения МОУ СОШ N 25 требований пожарной безопасности при эксплуатации здания, расположенного по адресу: г.Ярославль, ул. Угличская, д.27.

В ходе проверки административным органом были выявлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

- цокольный этаж не обеспечен эвакуационными выходами в соответствии с нормативными документами в области пожарной безопасности (выходы из цокольного этажа (поз.26, 1. 10 по тех.паспорту ГУП ТИиУН по ЯО) не являются эвакуационными - поз. 26 и 10 ведут в общие лестничные клетки (не обособлены от лестничных клеток); выход (поз.1 по тех.паспорту ГУП ТИ и УН по ЯО ведет в вестибюль первого этажа), что является нарушением требований статей 1, 2, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), частей 4, 5 статьи 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), пункта 6.9* СНиП 21-01-97*;

- объемно-планировочные решения не обеспечивают предотвращение распространения пожара (опасных факторов пожара) (тамбур-шлюз с подпором воздуха при пожаре на лестнице, предназначенной для сообщения между цокольным и первым этажом не соответствует требованиям нормативных документов в области пожарной безопасности, а именно: заполнение проемов тамбур-шлюза не соответствует пределу огнестойкости заполнения проемов 2-го типа (ЕI 30), что является нарушением требований статей 1, 2, 37 Закона N 69-ФЗ, пункта 5.14 * СНиП 21-01-97*, Таблицы 24 Приложения к Закону N 123-ФЗ.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 16.04.2014 N 37/1/1-2 (л.д.88).

По результатам проверки Учреждению выдано предписание от 16.04.2014 N 37/1/1-2 об устранении выявленных нарушений (л.д.89).

16.04.2014 по факту выявленных нарушений должностным лицом органа пожарного надзора в отношении МОУ СОШ N 25 составлен протокол об административном правонарушении N 83, которым деяние последнего квалифицировано по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ (л.д.90-91).

В тот же день по результатам рассмотрения материалов административного дела уполномоченным должностным лицом ОНД по Кировскому району в отношении МОУ СОШ N 25 вынесено постановление N 71, согласно которому Учреждение привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей (л.д.92).

Полагая, что вынесенное административным органом постановление является незаконным и подлежит отмене, а выданное предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, МОУ СОШ N 25 обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2014 заявленные требования частично удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с малозначительностью совершенного Учреждением правонарушения, а оспариваемое предписание признано недействительным в части пункта 1 в связи с его незаконностью и неисполнимостью. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Из содержания апелляционной жалобы следует, что ответчик выражает несогласие с принятым судебным актом только в части признания недействительным пункта 1 предписания органа государственного пожарного надзора от 16.04.2014 N 37/1/1-2.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" а также в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны заявителя законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в части выводов суда первой инстанции о недействительности пункта 1 оспариваемого предписания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Согласно пункту 1 оспариваемого предписания ОНД по Кировскому району от 16.04.2014 N 37/1/1-2 МОУ СОШ N 25 обязано в срок до 11.08.2014 устранить выявленное в ходе проверки нарушение обязательных требований пожарной безопасности (статей 1, 2, 37 Закона N 69-ФЗ, частей 4, 5 статьи 89 Закона N 123-ФЗ, пункта 6.9* СНиП 21-01-97*), выразившееся в том, что цокольный этаж здания не обеспечен эвакуационными выходами в соответствии с нормативными документами в области пожарной безопасности (выходы из цокольного этажа (поз.26, 1. 10 по тех.паспорту ГУП ТИиУН по ЯО) не являются эвакуационными - поз. 26 и 10 ведут в общие лестничные клетки (не обособлены от лестничных клеток); выход (поз.1 по тех.паспорту ГУП ТИ и УН по ЯО ведет в вестибюль первого этажа).

Согласно пункту 1 статьи 52 Закона N 123-ФЗ защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия обеспечиваются, в том числе, путем применения объемно-планировочных решений и средств, обеспечивающих ограничение распространения пожара за пределы очага.

В соответствии с пунктом 19 статьи 88 Закона N 123-ФЗ объемно-планировочные решения и конструктивное исполнение лестниц и лестничных клеток должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей из зданий, сооружений при пожаре и препятствовать распространению пожара между этажами.

В силу пункта 6.9 СНиП 21-01-97 выходы из подвальных и цокольных этажей, являющиеся эвакуационными, как правило, следует предусматривать непосредственно наружу обособленными от общих лестничных клеток здания. Допускается оборудовать тамбуром, в том числе двойным, выход непосредственно наружу из здания, из подвального и цокольного этажей.

Согласно пункту 7.23 СНиП 21-01-97* в зданиях всех классов функциональной пожарной опасности, кроме Ф 1.3, допускается по условиям технологии предусматривать отдельные лестницы для сообщения между подвальным или цокольным этажом и первым этажом. Они не учитываются при эвакуации, за исключением случая, оговоренного пунктом 6.9 СНиП 21-01-97*.

Эти лестницы должны быть ограждены противопожарными перегородками 1-го типа с устройством тамбур-шлюза с подпором воздуха при пожаре.

Допускается не предусматривать вышеуказанного ограждения таких лестниц в зданиях класса Ф5 при условии, что они ведут из подвального или цокольного этажа с помещениями категорий В4, Г и Д в помещения первого этажа тех же категорий.

Как установлено судом первой инстанции, с целью выполнения требований пожарной безопасности в части выполнения второго эвакуационного выхода из помещений цокольного этажа Учреждение обратилось в ОАО Проектный институт "Яржилкоммунпроект", которым был разработан проект, однако впоследствии Учреждение получило от института ответ о невозможности выполнения данного требования по конструктивным соображениям.

Данный вывод в части невозможности обеспечения Учреждения эвакуационными выходами иным способом являлся предметом рассмотрения в судебном разбирательстве по делу N А82-11313/2013 при оспаривании ранее выданного предписания 2013 года. Вступившим в законную силу решением суда первой инстанции от 09.01.2014 по названному делу была подтверждена позиция Учреждения.

Суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что в силу части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о неисполнимости пункта 1 оспариваемого предписания.

Кроме того, суд апелляционной инстанции также полагает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

С учетом изложенного пункт 6.9* СНиП 21-01-97*, содержащий требование не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи МОУ СОШ N 25, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию в 1963 году, то есть до введения в действие СНиП 21-01-97*, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования указанных строительных норм и правил в части устройства эвакуационных выходов из цокольного этажа. Возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по его соблюдению в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Доказательств проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта упомянутого здания после введения в действие СНиП 21-01-97* материалы настоящего дела не содержат.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункт 1 оспариваемого предписания противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Учреждения, поскольку незаконно возлагает на него обязанности в сфере его экономической деятельности, связанной с обеспечением пожарной безопасности.

Доводы, приведенные ответчиком в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, не влияют на законность принятого судебного акта и не могут рассматриваться в качестве основания для его отмены.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу административного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации административный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой, в связи с чем вопрос о ее взыскании не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.12.2014 по делу N А82-6064/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Ярославля Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Хорова