Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2015 г. N 02АП-1960/15

г. Киров

14 апреля 2015 г.

Дело N А82-14317/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 апреля 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.02.2015 по делу N А82-14317/2014, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Государственного учреждения культуры Ярославской области "Областной Дом народного творчества"

к государственному инспектору Кировского района города Ярославля по пожарному надзору Логинову Андрею Александровичу, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании недействительным предписания,

установил:

Государственное учреждение культуры Ярославской области "Областной Дом народного творчества" (далее - заявитель, Учреждение, ГУК ЯО "ОДНТ") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания государственного инспектора Кировского района города Ярославля по пожарному надзору Логинова Андрея Александровича (далее - Логинов А.А.) от 23.06.2014 N 73/1/1-3.

Определением суда первой инстанции от 21.10.2014 к участию в деле в качестве второго ответчика привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - орган пожарного надзора, ГУ МЧС РФ по Ярославской области, Главное управление).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 10.02.2015 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

ГУ МЧС РФ по Ярославской области с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.02.2015 по делу N А82-14317/2014 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, оспариваемое Учреждениям предписание является законным и исполнимым, а доводы, свидетельствующие о необходимости его отмены, являются несостоятельными. В апелляционной жалобе Главное управление указывает, что судом первой инстанции не мотивированы выводы о неисполнимости оспариваемого предписания. Орган пожарного надзора также обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что указание на нарушение ГУК ЯО "ОДНТ" требований ВППБ 13-03-94 является технической опечаткой и фактически заявителю вменяется в вину нарушение требований ВППБ 13-01-94, что самим Учреждением не оспаривается. По мнению Главного управления, отмена предписания от 23.06.2014 N 73/1/1-3 порождает со стороны Учреждения безнаказанность и игнорирование мероприятий по приведению здания, помещений в соответствие с установленными требованиями пожарной безопасности, а также отсутствие у людей, находящихся в здании, помещениях права на охрану здоровья вследствие возможного возникновения пожара.

Более подробно доводы органа пожарного надзора изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Логинов А.А. отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 04.06.2014 N 73 Отделом надзорной деятельности по Кировскому району г.Ярославля проведена внеплановая проверка соблюдения ГУК ЯО "ОДНТ" требований пожарной безопасности при эксплуатации здания, расположенного по адресу: г.Ярославль, ул.Максимова, д.7.

В ходе проверки выявлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

1. портальный проем не защищен дренчерной установкой (водяной завесой), что является нарушением требований пункта 2.1.15 ВППБ 13-03-94;

2. не предусмотрено выполнение ограждения на кровле в соответствии с ГОСТ 25772, что является нарушением требований пункта 8.11 СНиП 21-01-97*;

3. здание не оборудовано молниезащитными устройствами в соответствии с требованиями СНиП, что является нарушением требований пункта 4.30 ВППБ 13-03-94.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки N 73 от 23.06.2014.

По результатам проверки Отделом надзорной деятельности по Кировскому району г.Ярославля Учреждению выдано предписание от 23.06.2014 N 73/1/1-3 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Полагая, что выданное органом пожарного надзора предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, ГУК ЯО "ОДНТ" обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Придя к выводу о правомерности и обоснованности заявленного требования, суд первой инстанции удовлетворил его, признав оспариваемое предписание недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В силу статьи 6 Закона N 69-ФЗ, а также подпункта "е" пункта 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и государственные инспекторы специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Согласно пунктам 2, 3 оспариваемого предписания Учреждению в срок до 23.03.2015 необходимо устранить следующие нарушения обязательных требований пожарной безопасности:

- на кровле здания не предусмотрено выполнение ограждения в соответствии с ГОСТ 25772, что является нарушением требований пункта 8.11 СНиП 21-01-97*;

- здание не оборудовано молниезащитными устройствами в соответствии с требованиями СНиП, что является нарушением требований пункта 4.30 ВППБ 13-03-94.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, здание, в котором располагается Учреждение, является угловым: часть здания располагается по адресу: г.Ярославль, ул.Кирова, д.8/10, часть - по адресу: г.Ярославль, ул.Максимова, д.7. Вход в здание осуществляется со стороны ул.Максимова, адрес местонахождения Учреждения определен как ул.Максимова, д.7. В здании по адресу ул.Максимова, д.7 Учреждение занимает часть помещений здания, а именно - помещения N 9 и N 10 на 1 этаже, помещения 1-6 на 2 этаже на праве оперативного управления, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права сер.76АА N 516993 от 11.01.2007.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции находит правомерной и обоснованной позицию суда первой инстанции о том, что возложение на Учреждение обязанностей по выполнению ограждения на кровле крыши здания, а также оборудования всего здания молниезащитными устройствами является неправомерным. Обязанность по приведению всего здания в соответствии с требованиями пожарной безопасности возложена на собственника здания в силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации. Лицо, которому передано имущество в оперативное управление обеспечивает выполнение требований пожарной безопасности лишь на том объекте защиты, который был передан ему в оперативное управление. В рассматриваемом случае Учреждению переданы в оперативное управление помещения N 9 и N 10 на 1 этаже, помещения 1-6 на 2 этаже здания по адресу: г.Ярославль, ул.Максимова, д.7, а также помещения N 1-6 на 1 этаже, помещения N 1-17, 19-33, 71-72 на 2 этаже, помещения N 1-4 на 3 этаже здания по адресу: г.Ярославль, ул.Кирова, д.8/10, и именно в этих помещениях Учреждение обязано обеспечить выполнение требований пожарной безопасности (при наличии такой возможности).

Кроме того, из материалов дела усматривается, что здание по адресу: г.Ярославль, ул.Кирова, д.8/10 является памятником истории и культуры "Дом призрения ближнего" 1785-1786 годов постройки. В этой связи здание должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого предписания) объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Главой 7 Закона N 73-ФЗ регламентированы виды работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно части 1 статьи 40 названного Закона под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В силу частей 1 и 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом. Работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

Статьей 46 Закона N 73-ФЗ установлено, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Закона N 73-ФЗ. В этой связи, выдавая Учреждению оспариваемое предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97*, одним из способов исполнения которого является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, орган пожарного надзора должен был учесть указанные выше требования Закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названного объекта культурного наследия. В частности, до выдачи указанного предписания Отделу надзорной деятельности следовало совместно с компетентным органом охраны объектов культурного наследия установить наличие возможности выполнения на объекте культурного наследия, эксплуатируемом Учреждением, работ, направленных на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, предусмотренных СНиП 21-01-97*, без нарушения при этом названных выше норм Закона N 73-ФЗ, имеющих в данном случае приоритет перед нормами законодательства о пожарной безопасности. Однако, ответчиком в нарушение указанных выше норм Закона N 73-ФЗ, регулирующих специальные правоотношения в сфере использования и охраны объектов культурного наследия, этого сделано не было.

Вместе с тем в материалы дела представлено письмо Департамента культуры Ярославской области от 20.07.2012 (л.д.17), согласно которому устройство ограждения на крыше указанного объекта культурного наследия федерального значения невозможно. Доказательств обратного Отделом надзорной деятельности не представлено.

В этой связи выданное заявителю предписание (в части пункта 2), возможность законного исполнения которого в отношении объекта культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону.

В соответствии с пунктом 1 оспариваемого предписания Учреждению в срок до 23.03.2015 необходимо устранить нарушение требований пункта 2.1.15 ВППБ 13-03-94, выразившееся в том, что портальный проем не защищен дренчерной установкой (водяной завесой).

Относительно названного пункта предписания суд апелляционной инстанции полагает, что указанное в нем нарушение не доказано органом пожарного надзора, поскольку в эксплуатируемом Учреждением здании отсутствует портальный проем. Согласно техническому паспорту второго этажа здания какие-либо выступы в стене, разделяющие зрительный зал от сцены отсутствуют. Данное обстоятельство подтверждается также заключением ООО "Эльма" - лицензированной организации, специализирующейся на выполнении работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности (л.д.18-19). Доказательств обратного органом пожарного надзора, в нарушение требований части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, в материалы дела не представлено.

На основании вышеизложенного суд первой инстанции в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ правомерно и обоснованно удовлетворил заявленное Учреждением требование и признал оспариваемое предписание недействительным, поскольку оно не соответствует приведенным выше положениям нормативных правовых актов и нарушает права и законные интересы заявителя.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.02.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на заявителя.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Главное управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 10.02.2015 по делу N А82-14317/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Хорова