Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2015 г. N 09АП-10115/15

г. Москва

14 апреля 2015 г.

Дело N А40-174317/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 апреля 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи: Банина И.Н.,

Судей: Сазоновой Е.А., Юрковой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ильченко В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ответчика -

Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда города Москвы

от 11.02.2015 г. по делу N А40-174317/2014,

принятое единолично судьей Т.В. Пономаревой (шифр судьи 56-963),

по иску открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (ОГРН 1057749440781, г. Москва, Павелецкая пл., д. 1А)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

(ОГРН 1037739085636, г. Москва, ул. Ильинка, д.9, стр. 1)

с участием Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора о взыскании убытков,

при участии представителей:

от истца - Чевычалов Д.В. по доверенности от 10.10.2014 г., Михеев Д.В. по доверенности от 21.08.2014 г.

от третьего лица - Лаврова Е.А. по доверенности от 10.02.2015

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в размере 86 568 949 руб. 41 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 11.02.2015 г. по делу N А40-174317/2014 исковые требования удовлетворены.

Ответчик не согласился с принятым решением, обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

Ответчик полагает, что вывод суда первой инстанции об удовлетворении исковых требований, при правильном установлении обстоятельств дела, основан на ошибочном применении норм материального права, что привело к принятию неправильного решения.

Истец не согласился с доводами апелляционной жалобы, направил письменный отзыв, в котором указал, что считает их необоснованными, не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и противоречащими сложившейся судебной практике.

В судебном заседании представитель истца возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение без изменения.

Представитель ответчика в судебное заседание не явился, каких-либо заявлений и ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, не направил.

Представитель третьего лица оставил вопрос на усмотрение суда.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы в отсутствие представителя ответчика в порядке ст.ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ, выслушав представителей истца и третьего лица, проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный апелляционный суд полагает о наличии оснований для отмены решения Арбитражного суда города Москвы.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ОАО "Центральная ППК" с 16 мая 2006 года в соответствии с лицензией серии ППБ N 7703265 осуществляет перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В период с 01 января 2011 года по 31 декабря 2011 года общество осуществляло организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории города Москвы в соответствии с соглашением от 31.12.2010 г. N 61-83-1/1.

В соответствии с п. 6 ст. 27 Закона города Москвы от 23.11.2005 г. N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" (далее - Закон города Москвы от 23.11.2005 г. N 60) обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам начального профессионального образования, студентам, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам среднего и высшего профессионального образования (далее - обучающиеся), предоставляются льготы по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), а также льготы по оплате проезда на пригородном железнодорожном транспорте в размере 50 процентов в период с 01 сентября по 15 июня в порядке, установленном Правительством Москвы.

Постановлением Правительства Москвы от 27.09.2011 г. N 452-ПП утверждён Порядок предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и льгот, предоставляемых обучающимся, воспитанникам и студентам образовательных учреждений, по оплате проезда железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - Порядок).

В соответствии с п. 3 Порядка льготы по оплате проезда железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении обучающимся предоставляются на основании документов, подтверждающих статус указанных обучающихся, воспитанников и учащихся, независимо от места нахождения образовательного учреждения и от прохождения маршрута поездки по территориям других субъектов Российской Федерации.

Во исполнение вышеуказанных правовых актов между ОАО "Центральная ППК" и Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы был заключен Договор от 16.11.2011 г. N 44-ДТиРДТИ о предоставлении субсидий на компенсацию потерь в доходах в связи с предоставлением льготы по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении с 01.01.2011 г. включительно по 15.06.2011 г. включительно и с 01.09.2011 г. по 31.12.2011 г. включительно (далее - Договор).

Условиями Договора предусмотрено, что истец должен был обеспечить перевозки обучающихся железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении с предоставлением 50% скидки от действующего тарифа обучающимся, при оплате проезда на железнодорожных станциях, находящихся на территории города Москвы в период с 01.01.2011 г. по 15.06.2011 г. и с 01.09.2011 г. по 31.12.2011 г.

На основании вышеизложенного, ОАО "Центральная ППК" оформляло проездные документы на территории города Москвы с 50-процентной скидкой от действующего тарифа лицам, указанным в п. 6 ст. 27 Закона города Москвы от 23.11.2005 г. N 60 в период с 01.01.2011 г. по 15.06.2011 г. включительно и с 01.09.2011 г. по 31.12.2011 г. включительно.

Фактические потери в доходах ОАО "Центральная ППК" от перевозки обучающихся в 2011 году составили 354 400 622, 90 руб., уполномоченным органом субъекта РФ, а именно Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы компенсировано 263 275 413 руб., из которых 250 111 642 руб. (95% суммы субсидии) за счёт средств федерального бюджета, 13 163 771 руб. (5% суммы субсидии) за счёт средств бюджета города Москвы.

Разница между суммой возмещённых потерь в доходах перевозчика и фактических, возникших в результате предоставления льготного проезда обучающимся в 2011 году, составила 91 125 209, 90 руб.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В обоснование заявленных требований истец указал, что расходы истца в виде выпадающей провозной платы не были возмещены надлежащим образом, в результате чего возникли убытки в заявленном размере.

Разрешая спор по существу, Арбитражный суд города Москвы пришёл к выводу о том, что требование истца о взыскании убытков является законным, обоснованным и подлежит удовлетворению.

Арбитражный апелляционный суд не может согласиться с указанным выводом суда первой инстанции в силу следующих обстоятельств:

В целях проведения адресной социальной политики, направленной на создание условий для повышения уровня жизни семей с детьми, отношения по предоставлению им денежных выплат и других мер социальной поддержки урегулированы Законом города Москвы от 23.11.2005 г. N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве".

Пунктом 6 статьи 27 названного Закона города Москвы предусмотрено предоставление льготы по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси), а также льготы по оплате проезда на пригородном железнодорожном транспорте в размере 50 процентов в период с 1 сентября по 15 июня в порядке, установленном Правительством Москвы, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам начального профессионального образования, студентам, обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях и негосударственных образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию, по программам среднего и высшего профессионального образования.

Впоследствии, Правительство Москвы своим постановлением от 27.09.2011 г. N 452-ПП утвердило Порядок предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и льгот, предоставляемых обучающимся, воспитанникам и студентам образовательных учреждений, по оплате проезда железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - Порядок), в соответствии с которым организациям, отобранным Правительством Москвы и Правительством Московской области в установленном порядке для выполнения пассажирских перевозок, в целях возмещения им недополученных доходов, возникающих при оказании услуг по перевозке отдельных категорий граждан-получателей мер социальной поддержки, а также обучающихся и воспитанников образовательных учреждений учащихся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении предусмотрено предоставление субсидий в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы законом города Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год (соответствующий финансовый год и плановый период) (пункты 1.1.-1.4. Порядка).

В целях обеспечения исполнения взаимных обязательств между ОАО "ЦППК" и Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы 16.11.2011 г. был заключён договор N 44-ДТиРДТИ о предоставлении субсидии на компенсацию потерь в доходах в связи с предоставлением льготы по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении с 01 января 2011 года по 31 декабря 2011 года включительно.

По условиям данного Договора истец обязан, в том числе, 1) обеспечивать оказание услуг по перевозке обучающихся в поездах пригородного сообщения, кроме скорых электропоездов 7000-ной нумерации в соответствии с условиями Договора, законодательством Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством города Москвы и другими нормативными правовыми актами города Москвы; 2) обеспечить перевозку обучающихся в соответствии с нормативными актами, регулирующими отношения по оказанию услуг по перевозке пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд на железнодорожном транспорте.

Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы, в свою очередь, в порядке исполнения встречных обязательств наряду с иным осуществляет предоставление субсидии посредством перечисления в установленном порядке средств на счёт, предназначенный для перечисления субсидии, в пределах размера субсидии, доведённых Департаменту лимитов бюджетных обязательств и объёмов финансирования расходов бюджета города Москвы.

Как следует из имеющихся документов и содержания искового заявления, Департаментом перечислены истцу субсидии в объёме, предусмотренном договором.

При этом, исходя из фактических обстоятельств дела и приведённых норм права, следует отметить, что льготы указанной категории граждан (обучающимся) и порядок компенсации перевозчикам потерь в доходах установлены субъектом Российской Федерации - городом Москвой.

Следовательно, финансирование указанной меры социальной поддержки относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации - города Москвы, на что также прямо указано и в статье 37 Закона города Москвы "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве".

При этом существующее нормативное регулирование городом Москвы рассматриваемого вопроса согласуется и по существу является реализацией положений статьи 85 Бюджетного кодекса РФ, в силу которой расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе, в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации; принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казёнными учреждениями субъекта Российской Федерации.

Соответствующие расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.04.2006 г. N 353-0 отмечается, что отнесение защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов.

При этом, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Это предполагает также возможность передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий.

Подобного рода перераспределение части полномочий осуществляется в рамках определённого Конституцией Российской Федерации предмета совместного ведения, который сам по себе не меняется, а потому передача субъектам Российской Федерации тех или иных полномочий по решению отдельных вопросов, входящих в сферу совместного ведения, не означает их отнесение к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

Как видно из изложенного, речь идёт о межбюджетных правоотношениях Российской Федерации с субъектами Российской Федерации, законодательная организация взаимодействия между которыми должна служить целям обеспечения социальной защиты граждан с сохранением объёма бюджетного финансирования мер социальной поддержки соответствующей категории граждан.

Следовательно, ссылка суда на данное Определение Конституционного Суда Российской Федерации не имеет правового значения для настоящего дела, учитывая, что перевозчики не являются участниками данных правоотношений.

Постановлением от 27.12.2010 г. N 1163 Правительство Российской Федерации рекомендовало органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять нормативные правовые акты, устанавливающие льготы по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений старше 7 лет, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, и одновременно утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта в связи с принятием субъектами Российской Федерации решений об установлении льгот по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - Правила).

Указанными Правилами определён порядок предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта в связи с принятием субъектами Российской Федерации решений об установлении льгот по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников соответствующих образовательных учреждений.

Таким образом, Правилами урегулированы исключительно межбюджетные отношения и определены условия предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации за счёт средств федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счёт субсидии установлен в размере 95 процентов расходного обязательства (пункт 7 Правил).

В этой связи следует отметить, что межбюджетные отношения (взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса) регулируются исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации, которым установлены также и общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определены основы межбюджетных отношений в Российской Федерации (преамбула, статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание определённый Правилами предмет регулирования применительно к статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к расходным обязательствам Российской Федерации отнесены вопросы оказания финансовой помощи в виде субсидий из федерального бюджета исключительно субъектам Российской Федерации, выполнившим условия, предусмотренные пунктом 2 Правил.

Ввиду обозначенных условий, предусмотренное Правилами правовое регулирование на перевозчиков не распространяется и, более того, не допускает их прямое финансирование за счёт средств федерального бюджета.

Что касается потерь в доходах, возникших в результате установления льгот по оплате проезда обучающимся железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, то учитывая определённую законодателем их правовую природу, они не могут рассматриваться в качестве убытков в смысле статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса РФ.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причинённых ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы право не было нарушено (упущенная выгода).

Исходя из предмета заявленного иска и в силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса РФ, истец, полагающий, что незаконным бездействием государства ему причинены убытки, обязан доказать наличие состава правонарушения, включающего: противоправность действий (бездействия) причинителя вреда, факт причинения истцу вреда (убытков) - наличие и размер убытков, а также причинно-следственную связь между незаконными действиями (бездействием) ответчика и наступившим вредом (убытками).

Поскольку, возмещение убытков, как и любая форма гражданско-правовой ответственности, является результатом правонарушения и имеет место только тогда, когда поведение должника носит противоправный характер, то при установлении причинной связи между противоправными действиями (бездействием) ответчика и наступившим вредом (возникновением убытков) у истца юридическое значение имеет только прямая (непосредственная) причинная связь между противоправным поведением должника и убытками кредитора.

Прямая (непосредственная) причинная связь имеет место тогда, когда в цепи последовательно развивающихся событий между противоправным поведением лица и убытками не существует каких-либо обстоятельств, имеющих значение для гражданско-правовой ответственности.

Отсутствие одного из названных элементов указанного состава правонарушения, исключают применение имущественной ответственности к государственному органу.

Обстоятельства, послужившие поводом для обращения в суд с настоящим иском, свидетельствуют об отсутствии допущенного со стороны Российской Федерации в лице уполномоченных федеральных органов государственной власти гражданского правонарушения, поскольку отсутствуют все обозначенные элементы, его образующие, что, как следствие, исключает применение таких правовых последствий, как взыскание убытков.

Заявленные ко взысканию потери в доходах транспортная организация несёт в соответствии с законодательством города Москвы и обусловлены исполнением истцом возложенных на него соответствующих обязанностей, а не в результате действия либо бездействия соответствующего федерального органа государственной власти.

При этом, наличие судебного спора либо разногласий, возникших во внесудебном порядке, относительно обоснованности размера расходов их природу не изменяют.

Принимая во внимание изложенное, учитывая, что со стороны Российской Федерации в лице её федеральных органов исполнительной власти неправомерное бездействие не допущено, заявленные суммы не являются убытками, оснований для взыскания убытков по заявленным требованиям не имеется, так как отсутствует противоправность действий (бездействия), факт причинения истцу вреда (убытков), а также причинно-следственная связь между незаконными действиями (бездействием) ответчика и наступившим вредом (убытками).

Поэтому, с учётом указанных нормативных актов и фактических обстоятельств дела, иск, предъявленный на основании пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса РФ, удовлетворению не подлежит, принятое судом первой инстанции решение по делу подлежит отмене.

Расходы по уплате государственной пошлины подлежат распределению в соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ и относятся на истца.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 110, 176, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 11.02.2015 г. по делу N А40-174317/2014 отменить.

В удовлетворении исковых требований открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков отказать.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий

И.Н. Банин

Судьи

Е.А. Сазонова Н.В. Юркова