Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2015 г. N 13АП-27959/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 августа 2015 г. N Ф07-5576/15 настоящее постановление отменено

г. Санкт-Петербург

16 апреля 2015 г.

Дело N А21-2026/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 апреля 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Згурской М.Л., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Шамовой Г.А.

при участии:

от заявителя: Богаченков В.Я. по доверенности от 02.04.2015

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом

от 3-го лица: Лахонин П.И. по доверенности от 22.10.2014

рассмотрев апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-27959/2014) Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 29.09.2014 по делу N А21-2026/2014 (судья Залужная Ю.Д.), принятое

по заявлению Муниципального унитарного предприятия "Чистота"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Калининградской области

3-е лицо: Администрация ГО "Город Калининград"

о признании незаконным решения

установил:

Муниципальное унитарное предприятие "Чистота" (ОГРН 1023900996041, место нахождения: 236022, г. Калининград ул. Мусоргского,74; далее - Предприятие, МУП "Чистота") обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору) по Калининградской области (место нахождения: г. Калининград, ул. Офицерская, 6; далее - Управление, административный орган), оформленного приказом N 4-ПД от 21.02.2014 об отказе в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности и обязании выдать соответствующую лицензию.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация ГО "Город Калининград" (далее - Администрация).

Решением от 29.09.2014 арбитражный суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, признал незаконным решение Управления, оформленное приказом N 4-ПД от 21.02.2014, обязал Управление предоставить МУП "Чистота" лицензию на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IVклассов опасности. Суд также возвратил МУП "Чистота" из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 2 000 рублей, а также взыскал с Управления в пользу Предприятия судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя апелляционной жалобы, приказ N 4-ПД от 21.02.2014 об отказе Предприятию в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности является законным и обоснованным.

В судебном заседании представители Предприятия и Администрации возражали против удовлетворения апелляционной жалобы. Административный орган, извещенный надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направил, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие Управления в порядке статьи 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, МУП "Чистота" организовано в порядке преобразования предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города", созданного в соответствии с решением Калининградского городского Совета народных депутатов от 28.09.1992 N 2176. Согласно уставу основными видами деятельности Предприятия являются:

-обращение с отходами (сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение отходов);

-опорожнение и чистка выгребных ям, отстойников и септиков, сточных колодцев, обслуживание туалетов с химической стерилизацией;

-механизированная и ручная уборка территории и аналогичная деятельность и др.

У Предприятия на праве аренды находится земельный участок КН 39:15:111201:68, площадью 138281 кв.м., расположенный по адресу (согласно ориентира): г. Калининград, Балтийское шоссе, категория земель - "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "под полигон твердых бытовых отходов". Правообладателем участка является муниципальное образование "городской округ "Город Калининград".

Предприятию выдана лицензия N ОТ-21-000296 (39) от 11.07.2008 на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов сроком действия на 5 лет.

В связи с окончанием в 2013 году срока действия лицензии МУП "Чистота" обратилось в Управление Росприроднадзора с заявлением от 20.12.2013 (вх. N 7744) о предоставлении лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности.

На основании обращения Предприятия Управление провело внеплановую документарную проверку, по результатам которой составило акт N 04-Д от 10.02.2014, в котором отметило ряд несоответствий соискателя лицензии требованиям Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию и обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 255 от 28.03.2012 (далее - Положение о лицензировании).

21.02.2014 в адрес Предприятия Управлением направлено уведомление N 4, в котором указано, что решение об отказе оформлено приказом N 4-ПД от 21.02.2014. В качестве оснований отказа приведено положение части 5 статьи 12 Федерального закона Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) о запрете на захоронение отходов в границах населенных пунктов, подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании. По мнению Управления, расположение земельного участка с КН 39:15:111201:68 в границах города Калининграда не позволяет осуществлять деятельность в области обращения с отходами.

Отказ Управления, оформленный приказом N 4-ПД от 21.02.2014, обжалован Предприятием в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что запрошенная Предприятием лицензия должны быть ему выдана на период деятельности до момента рекультивации земельного участка с КН 39:15:111201:68, так как отказ Управления в выдаче лицензии, оформленный приказом N 4-ПД от 21.02.2014, является необоснованным.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзывов на апелляционную жалобу, выслушав представителей Предприятия и третьего лица, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) в срок, не превышающий сорока пяти рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности содержащихся в указанных заявлении и документах сведений, в том числе проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям, в порядке, установленном статьей 19 настоящего Федерального закона, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении.

В случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган вручает в течение трех рабочих дней со дня принятия этого решения соискателю лицензии или направляет ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении уведомление об отказе в предоставлении лицензии с мотивированным обоснованием причин отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, или, если причиной отказа является установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, реквизиты акта проверки соискателя лицензии (часть 6 Закона N 99-ФЗ).

Порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению отходов I - IV класса опасности, осуществляемой юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, регулируется Положением о лицензировании, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 255.

Пунктом 3 названного Положения о лицензировании установлены лицензионные требования и условия осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности. В подпункте "а" пункта 3 Положения установлено обязательное наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, в соответствии с лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности лицензиат должен подтвердить наличие объекта размещения отходов, соответствующего требованиям законодательства.

В соответствии со статьей 1 Закона N 89-ФЗ под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов, в том числе, полигон.

Полигон захоронения отходов - это ограниченная территория, предназначенная и при необходимости специально оборудованная для захоронения отходов, исключения воздействия захороненных отходов на незащищенных людей и окружающую природную среду (ГОСТ 30772-2001. "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенный постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 N 607-ст).

Санитарные правила 2.1.7.1038-01, утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.05.2001 N 16 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" (СП 2.1.7.1038-01) относят к полигонам твердых бытовых отходов (ТБО) специальные сооружения, предназначенные для изоляции и обезвреживания ТБО, которые должны гарантировать санитарно - эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов. Рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов (п.2.1).

Выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно - эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам (пункт 2.2 СП 2.1.7.1038-01).

В соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением N 39.КС.12.000.М.001766.12.13 от 18.12.2013 здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и иное имущество, используемое МУП "Чистота" для осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПин 2.1.7.1322-03 "Почва. Очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 N 80 и СП 2.1.7.1038-01 (т. 1, л.д. 131-132).

Из представленного в материалы дела письма Управления Росприроднадзора от 10.10.2011 N 4658-п следует, что объект размещения отходов - полигон твердых отходов, эксплуатируемый МУП "Чистота", внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) за N 2481.

В силу пункта 1 статьи 12 Закона N 89-ФЗ создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Пунктом 6 указанной статьи предусмотрено внесение объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов, ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно установлено и материалами дела подтверждается соответствие спорного объекта размещения отходов требованиям законодательства.

Доводы Управления о несоответствии соискателя лицензии требованиям подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании по критерию расположения земельного участка, используемого под полигон, так как указанный земельный участок находится в границах населенного пункта, правомерно отклонен судом первой инстанции, как необоснованный.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, постановлением от 13.12.2012 N 2318 срок аренды участка КН 39:15:111201:68 МУП "Чистота" установлен до 31 декабря 2037 года. Категория земель участка КН 39:15:111201:68 - "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "под полигон твердых бытовых отходов".

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) закреплено, что все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи).

Согласно части 1 статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Как установлено судом первой инстанции из представленной Администрацией распечатки дежурной карты города с нанесенными границами полигона ТБО и населенным пунктом города Калининград следует, что, границы населенного пункта условно разграничены Северным и Южным обходом - автомобильными дорогами общего пользования регионального и межмуниципального значения, относящимися к собственности Калининградской области. При этом полигон ТБО расположен на расстоянии около 1700 метров до условной границы городской черты населенного пункта Калининграда, как территориального образования, а также на расстоянии 510 метров от Балтийского шоссе, являющегося южной границей микрорайона Космодемьянский, что свидетельствует об удаленности спорного полигона ТБО от городской черты.

Кроме того, суд правомерно и обоснованно принял во внимание, что постановка земельного участка КН 39:15:111201:68 с категорией земель "земли населенных пунктов" на государственный кадастровый учет имела место 05.12.2006, то есть до внесения изменений в Закон N 89-ФЗ, а также принятия Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением окружного Совета депутатов города Калининграда N 146 от 29 июня 2009 года, которыми установлены градостроительные регламенты для городского округа "Город Калининград".

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) градостроительным регламентом устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков.

Частью 8 статьи 36 ГрК РФ определено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, у собственника либо арендатора земельного участка сохраняется возможность продолжать использование земельного участка, имевшее место до такого изменения.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно указал применительно к рассматриваемому случаю, если земельный участок имеет разрешенное использование - "под полигон ТБО", он может использоваться в соответствии с установленным назначением и с категорией "земли населенных пунктов" даже в том случае, если градостроительным регламентом это не предусмотрено.

Материалы дела не содержат доказательств того, что эксплуатацией полигона ТБО создается опасность для жизни и здоровья населения города Калининграда, окружающей среды и объектов культурного наследия, что исключает использование участка с установленным видом разрешенного использования.

Согласно разъяснениям, данным Федеральной службой по надзору в сфере природопользования от 16 декабря 2013 г. N ВК-03-03-36/18858 "О разъяснении норм законодательства по лицензированию" в случае, если при рассмотрении сведений и документов в рамках проведения проверки соискателя лицензии (лицензиата) на предмет соответствия его лицензионным требованиям выявлен факт наличия у него объекта размещения отходов (полигона), находящегося в границах населенного пункта и созданного до вступления в силу Закона N 89-ФЗ, то при принятии решения о предоставлении/переоформлении лицензии или об отказе в предоставлении/переоформлении лицензии лицензирующему органу необходимо руководствоваться, в том числе, данными свободной вместимости эксплуатируемого объекта.

При этом в случае, если свободная вместимость полигона твердых бытовых и промышленных отходов исчерпана, предоставление или переоформление лицензии недопустимо.

Как правомерно и обоснованно указал суд первой инстанции, в материалах дела отсутствуют сведения о том, что свободная вместимость спорного полигона ТБО, эксплуатируемого МУП "Чистота", исчерпана. В ходе проверки Управлением данные обстоятельства также не установлены.

Пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано принять меры по ликвидации и последующей рекультивации объектов захоронения отходов производства и потребления, расположенных на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Проект рекультивации городского полигона, расположенного в пос. им. А.Космодемьянского города Калининграда включен в перечень мероприятий Федеральной целевой программы "Ликвидация накопленного экологического ущерба" на 2014-2025.

В связи с изложенным, поскольку иных оснований отказа административного органа в переоформлении лицензии МУП "Чистота", чем отнесение эксплуатируемого земельного участка с КН 39:15:111201:68 к категории "земель населенных пунктов" Управлением не выявлено, а положения перечисленных нормативных актов допускают эксплуатацию в границах населенного пункта полигона ТБО созданного до введение в действие Закона N 89-ФЗ, учитывая выданное Предприятию Управлением действующее заключение о соответствии используемого участка для осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам до момента его рекультивации, а также включение полигона ТБО в программу поэтапной рекультивации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что запрошенная Предприятием лицензия должны быть ему выдана на период деятельности до момента рекультивации земельного участка с КН 39:15:111201:68.

При таких обстоятельствах, выводы суда первой инстанции о незаконности и необоснованности отказа Управления, оформленного приказом N 4-ПД от 21.02.2014, в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности и наличии оснований для обязания Управления выдать соответствующую лицензию являются законными и обоснованными. Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные вводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 29 сентября 2014 года по делу N А21-2026/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Калининградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

М.Л. Згурская Е.А. Сомова