|
23 апреля 2015 г.
|
дело N А53-32929/2014
|
Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 апреля 2015 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаовым Т.Д.
при участии:
от заявителя: представителя Орлова Д.Д. по доверенности от 25.12.2014;
от заинтересованного лица: представителей Плешакова О.В. по доверенности от 24.12.2015, Отцель С.В. по доверенности от 01.09.2014.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 30.01.2015 по делу N А53-32929/2014
по заявлению Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
к Государственной компании "Российские автомобильные дороги"
о привлечении к административной ответственности,
принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.
УСТАНОВИЛ:
Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Государственной компании "Российские автомобильные дороги" (далее - компания) о привлечении к административной ответственности по ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ.
Заявление мотивировано тем, что компания в установленный срок - до 31.10.14г. включительно не исполнила законного предписания управления от 27.08.14г. N 1140-263-25.
Решением суда от 30.01.15г. управлению в удовлетворении заявления отказано ввиду недоказанности наличия в деянии компании предусмотренного ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ состава административного правонарушения.
Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт по причине совершения компанией предусмотренного ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ правонарушения, так как компания в установленный срок не исполнила законного предписания управления.
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В составе суда на основании ст. 18 АПК РФ определением председателя административной коллегии произведена замена: судья Филимонова С.С. в связи с болезнью заменена на судью Соловьёву М.В., в связи с чем рассмотрение жалобы начато с самого начала.
В судебном заседании представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.
Представители компании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей управления и компании, суд апелляционной инстанции признал решение суда об отказе в привлечении компании к административной ответственности на дату рассмотрения апелляционной жалобы не подлежащим отмене в связи со следующим.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, компания является заказчиком на объекте капитального строительства: "Реконструкция мостового перехода через р. Дон на км 1061+569 (левый) автомобильной дороги М-4 "Дон" - от Москвы через Воронеж, Ростов-на-Дону, Краснодар до Новороссийска, Ростовская область" (далее - мостовой переход).
27.08.14г. по итогам проведённой проверки управлением компании выдано предписание N 1140-263-25 об устранении нарушений при строительстве вышеуказанного объекта капитального строительства, согласно которому компании было предписано:
1) до 31.10.14г. предоставить соответствующее заключение государственной экспертизы по измененной проектной документации в части решений по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3,4, 5 в соответствии с п. 10 РД 11-03-2006 "Порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора", утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1130 (далее - РД 11-03-2006);
2) до 31.10.14г. предоставить соответствующее заключение государственной экспертизы по измененной проектной документации в части решений по устройству ростверка устоя 1 в соответствии с требованиями п. 10 РД 11 -03-2006;
3) до 31.10.14г. предоставить соответствующее заключение государственной экспертизы по измененной проектной документации в части следующих конструктивных решений: опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор); изменена технология монтажа пролетного строения; уточнена технология устройства шпунтового ограждения в соответствии п. 10 РД 11 -03-2006;N 1140-263-25;
4) до 31.10.14г. откорректировать рабочую документацию по устройству ливневой канализации и локальных очистных сооружений в соответствии с требованиями проектной документации л.1 5-435-ПОС-1, л. 5-435-ОС-1, получившей положительное заключение государственной экспертизы N 780-09ГГЭ-606304 от 09.12.09г.
5) до 31.10.14г. откорректировать рабочую документацию по устройству дорожной одежды на правобережном переходе к мосту в соответствии с требованиями проектной документации л.28 5-435-ПОС-(2к)-ПЗ, получившей положительное заключение государственной экспертизы N 780-09ГГЭ-606304 от 09.12.09г.
В период с 05.11.14г. по 18.11.14г. управлением проведена внеплановая проверка выполнения компанией требований указанного предписания, в результате которой установлено, что компанией не выполнены п.п. 1, 2, 3 предписания, что зафиксировано в акте проверки от 18.11.14г. N 1686-263-25.
16.12.14г. управлением по выявленному факту неисполнения предписания от 27.08.14г. N 1140-263-25 в отношении компании составлен протокол об административном правонарушении N 1880-263-25 по ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение законного предписания управления в установленный в нём срок - 31.10.14г. включительно
29.12.14г. управление обратилось в Арбитражный суд с заявлением о привлечении компании за совершённое правонарушение к административной ответственности по ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение законного предписания управления от 27.08.14г. N 1140-263-25 в установленный в нём срок - до 31.10.14г. включительно.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что на дату принятия судом первой инстанции решения по делу заявление управления подлежало удовлетворению ввиду следующего.
Частью 6 ст. 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Материалами дела подтверждается, что компания не исполнила предписания управления от 27.08.14г. N 1140-263-25 в установленный в нём срок - до 31.10.14г. включительно.
Так, по состоянию на 31.10.14г. компания не предоставила управлению:
1) заключения государственной экспертизы по измененной проектной документации в части решений по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3,4, 5 в соответствии с п. 10 РД 11-03-2006;
2) заключения государственной экспертизы по измененной проектной документации в части решений по устройству ростверка устоя 1 в соответствии с требованиями п. 10 РД 11-03-2006;
3) заключения государственной экспертизы по измененной проектной документации в части следующих конструктивных решений: опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор); изменена технология монтажа пролетного строения; уточнена технология устройства шпунтового ограждения в соответствии п. 10 РД 11-03-2006.
Компания не отрицает факт непредставления управлению заключений государственной экспертизы по изменённой в указанных частях проектной документации и в части указанных конструктивных решений, ссылаясь на отсутствие в этом нормативно установленной необходимости, поскольку, согласно письму ЗАО "Институт "Стройпроект" от 14.05.2014 N 2014-16870 указанные в предписании изменения технических утвержденной и прошедшей государственную документации" в части надежности и безопасности сооружения, не затрагивают конструктивных и других характеристик надежности и безопасности мостового перехода; отступления от проектной документации согласованы с разработчиком проектной документации (ЗАО "Институт "Стройпроект"); надежность решений по отступлению от проектной документации подтверждена расчетами, выполненными ОАО "Гипротрансмост" при разработке рабочей документации; изменение проектной документации прошло рассмотрение и утверждено на техническом совете Заказчика строительства ГК "Автодор". В соответствии с письмом Главгосэкспертизы России от 27.12.2006 N 4-4/2043 отдельные корректировки проекта организации строительства не являются основанием для проведения повторной экспертизы проекта.
Суд первой инстанции признал данную позицию компании правильной, сославшись так же на то, что указанные в предписании от 27.08.2014 N 1140-263-25 требования были предметом рассмотрения Арбитражным судом г. Москвы в рамках дела N А40-114644/2014 от 04.07.2014, которое признано незаконным и отменено.
Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции не поддерживает приведённых выше возражений общества и суда первой инстанции против предписания управления.
При этом суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.
Составом административного правонарушения, предусмотренного ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ, является невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего строительный контроль.
Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание управления должно отвечать условию законности. Следовательно, в числе обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. Таким образом, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.
Компания является застройщиком-заказчиком спорного мостового перехода.
В силу ч.2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В п.1 ст. 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено, что застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
Согласно п.5 ст. 48 ГрК РФ лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе выполнять определенные виды работ по подготовке проектной документации самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 4 данной статьи, и (или) с привлечением других соответствующих указанным требованиям лиц.
В силу п.15 ст. 48 ГрК РФ проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случаях, предусмотренных ст. 49 ГрК РФ, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.
Проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы, по инициативе застройщика или технического заказчика может быть направлена повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу в случае внесения в нее изменений в части технических решений, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства (п. 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145).
Учитывая изложенное, компания как заказчик спорного объекта капитального строительства является надлежащим субъектом изложенных в п.п. 1-3 предписания требований управления о необходимости инициирования получения заключения государственной экспертизы по измененной проектной документации данного объекта.
Сходная позиция по вопросу о надлежащем субъекте предписания с подобным содержанием высказана так же в постановлении АС СКО 10.03.2015 по делу N А53-17078/2014, в котором суд кассационной инстанции указал на то, что надлежащим субъектом таких предписаний является не подрядчик, а заказчик.
Так же суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о законности изложенных в п.п. 1-3 предписания требований по существу, в которых компании было предписано предоставить управлению к определённому сроку заключение государственной экспертизы по измененной проектной документации спорного мостового перехода.
Согласно п.3 ст. 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.
В рассматриваемом случае при строительстве мостового перехода были допущены отступления от прошедшей государственную экспертизу и получившей её положительное заключение N 496-13/ГГЭ-8179/04 от 14.06.2013 проектной документации в части решений по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5; по устройству ростверка устоя 1; по измененной проектной документации в части следующих конструктивных решений: опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор), изменена технология монтажа пролетного строения, уточнена технология устройства шпунтового ограждения.
Предметом государственной экспертизы в соответствии с ч.5 ст. 49 ГрК РФ является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
В соответствии с ч.7 ст. 52 ГрК РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Согласно п. 44 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" проектная документация направляется повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.
Исходя из приведённых выше норм, ключевое значение для решения вопроса о том следует направлять на экспертизу или нет, является обоснование - изменения технических решений влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства или нет.
Помимо п. 44 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 требования к предоставлению соответствующего заключения государственной экспертизы по измененной проектной документации отражены в п. 10 РД 11-03-2006 "Порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора", утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1130 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 05.03.2007 N 9009).
Приказом Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.04.2010 N 16902), а именно п. 5 ч. III. "Виды работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту" свайные работы (устройство забивных, буронабивных свай и ростверков) отнесены к работам по строительству объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Таким образом, изменение технических решений влияет на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства, а потому данное изменение подлежит проверке посредством проведения государственной экспертизы.
При этом суд апелляционной инстанции отклоняет как неосновательный довод компании о том, что изменения проектной документации не должны вноситься в проектную документацию поскольку общие параметры объекта не меняются.
ГрК РФ не предусмотрено разделение на общие параметры объекта капитального строительства либо какие-то еще. Конструктивные параметры элементов свайных оснований опор 1Л, ЗЛ, 7Л, 9Л и 13 Л (в частности - буровых и забивных свай) были определены и указаны императивно в проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы за номером N 496-13/ГГЭ-8179/04 от 14.06.2013 и из них не следует, что они носят рекомендательный характер. Указанные параметры отражены в чертежах проектной документации под шифрами 5-491-ТКР-3.1.2-10и2 (л.1), 5-491-ТКР-3.1.2-11и1 (л.1), 5-491-ТКР-3.1.2-13и2 (л.1), 5-491-ТКР-3.1.2-14и2 (л.1) 5-491-ТКР-3.1.2-16и1 (л.1). Кроме того, они отражены в текстовой части Положительного заключения государственной экспертизы (л.61-65 раздела 4.3 "Технологические и конструктивные решения линейного объекта. Искусственные сооружения"). Копии листов проектной документации и листов Положительного заключения государственной экспертизы прилагаются к отзыву.
Спорный объект капитального строительства (мостовой переход) согласно п.2 ч.2 ст.48.1 ГрК РФ является уникальным, следовательно, проектная документация по такому объекту не может относиться к типовой и повторно применяемой.
Кроме того, одним из критериев отнесения проектной документации к типовой проектной документации согласно п.4 ранее указанного Положения является заключение органа государственного строительного надзора (если такой надзор осуществлялся в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности) о соответствии объекта капитального строительства, построенного на основании применяемой типовой проектной документации, требованиям такой проектной документации, иным нормативным правовым актам. Такого заключения попросту не существует.
Так же суд апелляционной инстанции отклоняет как неосновательную ссылку учреждения на письмо Главгосэкспертизы России N 4-4/2043 от 27.12.06г., согласно которому изменения технических решений фундирования опор мостов, конструкций дорожной одежды, отдельные корректировки проекта организации строительства, изменения в связи с учетом введения новых законодательных актов Российской Федерации не являются основанием для проведения повторной государственной экспертизы. Это обусловлено в частности тем, что данное письмо датируется 27.12.06, при этом Постановление Правительства РФ N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" вступило в законную силу 23.03.2007.
Кроме того, в связи с допущенными при строительстве мостового перехода отклонениями свайных оснований от проектной документации управление 30.10.14г. направило обращение N 13660/25-10 в Федеральное автономное учреждение "Главное управление государственной экспертизы" (ФАУ "Главгосэкспертиза России"), в котором были указаны несоответствия рабочей и проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы.
В своем ответе на обращение от 14.11.2014 N 5727-14/ГГЭ-6063/14 ФАУ "Главгосэкспертиза России" делает вывод о том, что подобные изменения технических решений напрямую влияют на конструктивную надежность и безопасность мостового перехода, ссылаясь на п.44 "Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" утв. Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".
Копия переписки прилагается к отзыву.
Так же в обоснование законности выданного предписания управление правомерно ссылается на то, что, согласно ч.3.5 ГрК РФ подтверждением того, что модификация проектной документации линейного объекта, получившей положительное заключение экспертизы проектной документации, не снижает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности линейного объекта, не изменяет его качественные и функциональные характеристики и не приводит к увеличению сметы на строительство, реконструкцию линейного объекта, является заключение организации, которая провела экспертизу проектной документации линейного объекта.
Из указанного следует, что подтвердить отсутствие снижения конструктивных и других характеристик надежности и безопасности линейного объекта градостроительным законодательством уполномочена только организация, которая провела экспертизу проектной документации линейного объекта. В рассматриваемом случае данной организацией является ФАУ "Главгосэкспертиза России".
Основываясь на изложенном управление при принятии предписания пришло к правильному выводу о том, что оценка влияния изменений, внесенных в проектную документацию, на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства является компетенцией федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, а не заказчика совместно с проектировщиком.
В рассматриваемом случае допущены и реализованы при строительстве отступления от проектной документации, прямо влияющие на безопасность возводимого мостового перехода:
1) выполнены работы по армированию буронабивных свай устоя 1, опор 2, 3, 4, 5 согласно откорректированной проектной документации, не утвержденной положительным заключением государственной экспертизы, а именно:
- устой 1: по утвержденному проекту - диаметр вертикальной рабочей арматуры 32 мм (по откорректированному проекту - 25 мм); шаг вертикальной рабочей арматуры 200 мм (по откорректированному проекту - 182 мм); диаметр фиксатора 10 мм (по откорректированному проекту 16 мм); полосовая сталь 10 x 120 мм (по откорректированному проекту - 6 x 100 мм);
- опоры 2-5: по утвержденному проекту - диаметр вертикальной рабочей арматуры 32 мм (по откорректированному проекту - 25 мм); шаг вертикальной рабочей арматуры 160 мм (по откорректированному проекту - 135 мм); диаметр фиксатора 10 мм (по откорректированному проекту 16 мм); полосовая сталь 10x120мм (фактически - 6x100мм).
2) выполнены работы по устройству ростверка устоя 1 согласно откорректированной проектной документации, не утвержденной положительным заключением государственной экспертизы, а именно: по утвержденному проекту - 18280x3000мм, по откорректированному проекту -17400x3000 мм.
3) выполнены работы согласно откорректированной проектной документации, не утвержденной положительным заключением государственной экспертизы, а именно:
- опоры 2-5 (изменено количество и длина БНС в основании, размеры ростверков, класс бетона ростверка опоры 2, расстояния между стойками опор, размеры тел опор);
- изменена технология монтаж
