Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2015 г. N 11АП-5636/15

г. Самара

27 апреля 2015 г.

Дело N А65-2416/2014

Резолютивная часть постановления объявлена: 27 апреля 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено: 27 апреля 2015 г.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Кузнецова В.В.,

судей Корнилова А.Б., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новиковой С.А.,

от заявителя - извещен, не явился,

от ответчика - Павлов С.В., доверенность от 31 декабря 2014 г. N ДМ-02/20371,

от третьих лиц:

от ООО "Дельта-флот" - извещен, не явился,

от ООО "АД" - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционным жалобам Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан и общества с ограниченной ответственностью "АД" на решение Арбитражного суда Республике Татарстан от 16 февраля 2015 г. по делу N А65-2416/2014 (судья Кириллов А.Е.),

по заявлению Исполнительного комитета муниципального образования город Набережные Челны, г. Набережные Челны, Республика Татарстан,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань,

третьи лица:

общество с ограниченной ответственностью "Дельта-флот", с. Бетьки, Тукаевский район, Республика Татарстан,

общество с ограниченной ответственностью "АД", г. Набережные Челны, Республика Татарстан,

о признании незаконными решения, предписания,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет муниципального образования г. Набережные Челны (далее заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань (далее ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконным решения и предписания от 18.12.2013 г. по делу N 06-275/2013.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 08.05.2014 г., оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2014 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 24.10.2014 г. решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 08.05.2014 г. и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2014 г. отменены, дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Решением Арбитражного суда Республике Татарстан от 16 февраля 2015 г. по делу N А65-2416/2014 заявленные требования удовлетворены частично. Признано незаконным и отменено предписание Управления Федеральной антимонопольной службы РФ по Республике Татарстан от 18.12.2013 г. по делу N 06-275/2013. На ответчика возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов заявителя. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Ответчик в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части в которой удовлетворено заявленное требование, и просит отказать в удовлетворении заявленных требований полностью, считает, что выводы суда в решении не соответствуют обстоятельствам дела, ответчик считает, что права заявителя не нарушены оспариваемым предписанием, а поэтому отсутствуют основания для признания его незаконным. В остальной части решение суда считает законным и обоснованным.

Третье лицо - общество с ограниченной ответственностью "АД" в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконным решения ответчика и удовлетворить заявленные требования полностью, считает, что судом не полностью установлены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Дело рассмотрено в отсутствие заявителя и третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, заслушав представителя ответчика, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, арбитражный апелляционный суд считает решение арбитражного суда первой инстанции подлежащим отмене в части, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ответчик, на основании обращения ООО "Дельта-флот" от 15.07.2013 г. за исх. N 687/ж о проверке соблюдения Исполнительным комитетом муниципального образования г. Набережные Челны требований антимонопольного законодательства по факту выделения земельных участков: с кадастровым номером 16:52:010302 площадью 17 000 кв.м., расположенного по адресу: г. Набережные Челны, Нижний бьеф, ул. Шлюзовая, предназначенного под выгрузку инертных материалов; с кадастровым номером 16:52:000000:846 площадью 7 000 кв.м., расположенного по адресу: г. Набережные Челны, Правый берег Камы. Нижний бьеф, предназначенного под выгрузку инертных материалов; с кадастровым номером 16:52:000000:1659 площадью 10 275 кв.м., расположенного на правом берегу реки Кама, Нижнекамской ГЭС под открытую площадку для выгрузки и хранения нерудных материалов строительных материалов, было возбуждено дело N 06-275/2013 по признакам нарушения исполнительным комитетом муниципального образования г. Набережные Челны ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения дела 18.12.2013 г. антимонопольным органом было вынесено решение по делу N 06-275/2013, согласно которому Исполнительный комитет муниципального образования города Набережные Челны признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части передачи ООО "АД" земельных участков в аренду при наличии иных претендентов без проведения торгов, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании данного решения 18.12.2013 г. заявителю было выдано предписание N 06-275/2013 о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части передачи ООО "АД" земельных участков в аренду без проведения торгов при наличии иных претендентов на данные земельные участки, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно:

- отменить распоряжение Исполнительного комитета муниципального образования города Набережные Челны 02.07.2013 г. N 500-р о предварительном согласовании ООО "АД" места размещения открытого склада инертных материалов на земельном участке с кадастровым номером 16:52:010302:78, площадью 17 000 кв.м., нижний бьеф, ул. Шлюзовая;

- отменить постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Набережные, Челны 01.11.2013 г. N 6579 о предоставлении ООО "АД" в аренду земельного участка с кадастровым номером 16:52:010302:78, площадью 17 000 кв.м., нижний бьеф, ул. Шлюзовая для размещения открытого склада инертных материалов (без права капитальной застройки);

- отменить распоряжение Исполнительного комитета муниципального образования города Набережные Челны 24.09.2013 г. N 678-р о предварительном согласовании ООО "АД" места размещения открытого склада для выгрузки и хранения инертных материалов на земельном участке с кадастровым номером 16:52:000000:1659, площадью 10275 кв.м., расположенном в г.Набережные Челны, правый берег реки Кама, район нижнего бьефа;

- отменить постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Набережные Челны 03.12.2013 года N 7303 о предоставлении ООО "АД" в аренду земельного участка с кадастровым номером 16:52:000000:1659, площадью 10 275 кв.м., расположенного в г. Набережные Челны, правый берег реки Кама, район нижнего бьефа для размещения открытого склада для выгрузки и хранения инертных материалов;

- в соответствии с действующим земельным законодательством провести торги на право аренды земельного участка с кадастровым номером 16:52:010302:78, площадью 17 000 кв.м., расположенного в районе нижнего бьефа по ул. Шлюзовая, под место размещения открытого склада инертных материалов без права капитальной застройки (открытый склад инертных материалов);

- в соответствии с действующим земельным законодательством провести торги на право аренды земельного участка с кадастровым номером 16:52:000000:1659, площадью 10 275 кв.м., расположенного в г. Набережные Челны, правый берег реки Кама, район нижнего бьефа для размещения открытого склада для выгрузки и хранения инертных материалов;

- в соответствии с действующим земельным законодательством провести торги на право аренды земельного участка с кадастровым номером 16:52:000000:846 площадью 7 000 кв.м., расположенного по адресу: г. Набережные Челны, Правый берег Камы, Нижний бьеф, под выгрузку инертных материалов.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9" 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации,

Порядок предоставления земельных участков для строительства установлен статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом орган местного самоуправления, получивший заявление лица, заинтересованного в выборе земельного участка под строительство конкретного объекта, обязан обеспечить этот выбор на основе документов государственною кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных или иных условий использования соответствующей территории.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков предоставляется владеющими этой информацией лицами по запросу органа местного самоуправления бесплатно в установленный Земельным кодексом срок (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса).

Таким образом, Земельный кодекс исходит из того, что разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах.

Помимо того, после определения участков, подходящих для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

В силу пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Вместе с тем, порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом Российской Федерации не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торга но правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

На основании заявления о предоставлении земельного участка ООО "АД" от 08.11.2012 г., в соответствии с процедурой предоставления земельного участка (согласно статье 31 Земельного участка Российской Федерации) для целей связанных со строительством, решением межведомственной земельной комиссии от 16.07.2013 г. был согласован акт выбора земельного участка площадью 17 000 кв.м., расположенного по адресу: г. Набережные Челны, Нижний бьеф, ул. Шлюзовая, предназначенного под выгрузку инертных материалов. В печатном издании "Челнинские известия" от 11.01.2013 г. N 2. было опубликовано извещение о предстоящем предоставлении земельного участка площадью 17 000 кв.м., под открытый склад инертных материалов, расположенного по адресу: Нижний бьеф, улица Шлюзовая.

Распоряжением Исполнительного комитета муниципального образования город Набережные Челны от 22 июля 2013 г. N 500~р земельный участок площадью 17 000 кв.м., расположенный по адресу: г. Набережные Челны, Нижний бьеф, ул. Шлюзовая, предназначенный под выгрузку инертных материалов, предоставлен ООО "АД".

Решением межведомственной земельной комиссии от 16.07.2013 г. был согласован акт выбора земельного участка площадью 7 000 кв.м., с кадастровым номером 16:52:000000:846, расположенного по адресу: г. Набережные Челны, Правый берег Камы, Нижний бьеф, предназначенного под выгрузку инертных материалов. Информация о предоставлении земельного участка была опубликована в печатном издании "Челнинские известия" от 15.05.2013 г. N 36.

Ознакомившись с опубликованными в печатном издании "Челнинские известия" извещениями, ООО "Дельта-флот" подало заявления в адрес Исполнительного комитета муниципального образования город Набережные Челны о предоставлении указанных земельных участков в аренду (вх. N Р-687-6 от 21.01.2013 г.) и (вх. N Р-411-6 от 07.06.2013 г.).

Письмом от 27.06.2013 г. N 05/2517 заявитель отказал ООО "Дельта-флот" в удовлетворении заявлений, указав на невозможность предоставления испрашиваемых земельных участков, в связи с согласованием и предоставлением их иной организации.

Поскольку после публикации извещений о предстоящем предоставлении земельных участков поступили также заявления от ООО "Дельта-флот", что указывает на наличие нескольких претендентов то заявителю, учитывая наличие нескольких претендентов необходимо было в соответствии с вышеуказанными нормами выставить данные земельные участки на торги.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительное власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как подтверждается материалами дела заявитель, предоставляя ООО "АД" земельные участки площадью 17 000 кв.м., расположенный по адресу: г. Набережные Челны, Нижний бьеф, ул. Шлюзовая, предназначенный под выгрузку инертных материалов; площадью 7 000 кв.м., расположенный по адресу: г. Набережные Челны, Правый берег Камы, Нижний бьеф, предназначенный под выгрузку инертных материалов; площадью 10 275 кв.м., расположенный на правом берегу реки Кама, предназначенный под открытую площадку для выгрузки и хранения нерудных материалов строительных материалов, при наличии заявлений ООО "Дельта-флот" на данные земельные участки торги не проводил, в связи с чем ограничил указанного хозяйствующего субъекта в конкурентной борьбе.

Арбитражный суд первой инстанции сделал правильный вывод в решении о том, что действия заявителя в части передачи ООО "АД" земельного участка площадью 17 000 кв.м., расположенного по адресу: г. Набережные Челны" Нижний бьеф, ул. Шлюзовая, предназначенного под выгрузку инертных материалов; площадью 7 000 кв.м., расположенного по адресу: г. Набережные Челны, Правый берег Камы, Нижний бьеф, предназначенного под выгрузку инертных материалов площадью 10 275 кв.м., расположенного на правом берегу реки Кама, предназначенного под открытую площадку для выгрузки и хранения нерудных материалов строительных материалов в аренду без проведения торгов при наличии иных претендентов на данные земельные участки, привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и нарушают ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и о том, что оспариваемое решение не противоречит действующему законодательству, вынесено антимонопольным органом на основании полного и всестороннего изучения материалов проверки, и не нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с п. 3 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Сделав правильный вывод о законности оспариваемого решения суд первой инстанции сделал ошибочный вывод о незаконности предписания, выданного на основании признанного судом первой инстанции законным решения.

Арбитражный суд первой инстанции, указал, что оспариваемое предписание не отвечает требованиям исполнимости, нарушает принцип определенности и гарантии стабильности гражданского оборота.

Как видно из материалов дела, 18.12.2013 г. антимонопольным органом было вынесено решение по делу N 06-275/2013, согласно которому Исполком признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в части передачи ООО "АД" земельных участков в аренду при наличии иных претендентов без проведения торгов, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы выдают хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Так, предписание выдается по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу; предписание подлежит исполнению в установленный им срок (статьи 50 и 51 Закона о защите конкуренции).

Арбитражным судом первой инстанции не учтено, что оспариваемое предписание выдано органу местного самоуправления до заключения им договоров с третьим лицом и являлось на момент его выдачи законным и исполнимым.

Кроме того оспариваемое предписание не нарушает прав заявителя, а поэтому не может быть признано незаконным, а довод третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора о нарушении его прав не может являться основанием для признания оспариваемого предписания незаконным.

Суд первой инстанции указал в решении, что публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли и существуют по настоящее время иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию земельным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке. Договоры аренды земельного участка в судебном порядке не оспорены и не признаны недействительными, а потому арендные правоотношения не могут быть прекращены органом местного самоуправления в одностороннем порядке.

Эти выводы суда первой инстанции не могут являться основанием для признания незаконным оспариваемого предписания, поскольку в оспариваемом предписании органу местного самоуправления - заявителю по делу, не вменялось в обязанность расторгнуть сделки, которые к тому же на момент выдачи оспариваемого предписания не были заключены.

Вопрос о расторжении сделок может и должен быть разрешен в рамках искового производства, а не в рамках дела об оспаривании ненормативных актов государственного органа.

Поскольку выводы суда в решении не соответствуют обстоятельствам дела, решение суда в части признания незаконным оспариваемого предписания следует отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

Решение арбитражного суда первой инстанции является законным и обоснованным, а поэтому его следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республике Татарстан от 16 февраля 2015 г. по делу N А65-2416/2014 в части признания незаконным и отмене предписания Управления Федеральной антимонопольной службы РФ по Республике Татарстан от 18.12.2013 г. по делу N 06-275/2013 отменить. В удовлетворении заявленного требования в этой части отказать.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.В. Кузнецов

Судьи

А.Б. Корнилов С.Т.Холодная