Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2015 г. N 18АП-3005/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 18 августа 2015 г. N Ф09-5289/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

27 апреля 2015 г.

Дело N А07-16672/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 апреля 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 27.01.2015 по делу N А07-16672/2014 (судья Сакаева Л.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - Михайленко А.В. (доверенность N 01-05-2705/13 от 29.08.2013).

Общество с ограниченной ответственностью "Башпромстрой" (далее - заявитель, общество, ООО "Башпромстрой") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, Инспекция) о признании незаконным предписания от 30.05.2014 N 8-ГСК.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - Администрация ГО г. Уфа РБ), Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - ГУАиГ Администрации ГО г. Уфа РБ, Администрация) и федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Самара-Уфа-Челябинск Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ "Управление автомобильной магистрали Самара-Уфа-Челябинск Федерального дорожного агентства").

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 27.01.2015 (резолютивная часть решения объявлена 20.01.2015) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным. Также судом взыскано с Инспекции в пользу общества 2000 руб. в возмещение судебных расходов по оплате госпошлины.

Государственный комитет Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее - Госкомитет РБ по жилищному и строительному надзору, Комитет) не согласился с указанным решением и обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, а в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на соответствие оспоренного предписания закону. Полагает, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) не применимы к контрольным мероприятиям, проводимым в отношении органов местного самоуправления, поскольку такие органы не являются хозяйствующими субъектами по смыслу указанного закона. По мнению Комитета, в рассматриваемой ситуации подлежали применению положения ст.77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и ст.8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указывает на то, что Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности, утвержденный Приказом Госстройнадзора РБ от 15.04.2010 N 13-ОД (далее - Административный регламент), на который сослался суд первой инстанции, действовал лишь в части, не противоречащей закону и утратил силу в связи с принятием Госстройнадзором РБ Приказа от 07.10.2014 N 13-ОД. Также податель жалобы считает несостоятельным вывод суда первой инстанции о неправомерности и неисполнимости требований, содержащихся в предписании. Обращает внимание на то, что предоставленный обществу соответствующим постановлением Администрации земельный участок расположен в трех территориальных зонах, что в силу ч.4 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации является недопустимым. В этой связи полагает, что Администрация вправе отменить свое постановление в силу ч.1 ст.48 Закона N 131-ФЗ. Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), по мнению Комитета, также выдан незаконно ГУАиГ Администрации ГО г. Уфа РБ, которое подчиняется непосредственно Главе Администрации ГО г. Уфа РБ, а потому Администрация обладает полномочиями по отмене такого плана. Указывает на то, что срок действия выданного обществу разрешения на строительство неоднократно продлевался, однако, строительство обществом не начато, а потому, по мнению подателя жалобы, отмена этого разрешения не приведет к нарушению прав застройщика.

Также Комитетом подано заявление о процессуальной замене заинтересованного лица по делу - Инспекции его правопреемником - Госкомитетом РБ по жилищному и строительному надзору, мотивированное произошедшей реорганизацией инспекции путем ее слияния с Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному надзору.

В соответствии с ч.ч.1, 2 ст.48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. Правопреемство возможно на любой стадии арбитражного процесса. На замену стороны ее правопреемником или на отказ в этом арбитражным судом указывается в соответствующем судебном акте, который может быть обжалован.

Из материалов дела следует, что в соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 29.09.2014 N УП-255 "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан" Инспекция Госстройнадзора РБ реорганизована путем ее слияния с Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному надзору с образованием Госкомитета РБ по жилищному и строительному надзору, о чем в Единый государственный реестр юридических лиц 30.12.2014 внесена соответствующая запись.

Таким образом, процессуальное правопреемство заинтересованного лица по настоящему делу Госкомитетом РБ по жилищному и строительному надзору подтверждено, а потому заявление об осуществлении процессуальной замены подлежит удовлетворению.

В судебном заседании представитель Администрации ГО г. Уфа РБ против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От Комитета в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителей. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия не явившихся представителей сторон и третьих лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ООО "Башпромстрой" зарегистрировано в качестве юридического лица 31.03.2006, имеет основной государственный регистрационный номер 1060277022662 и в соответствии с уставом, осуществляет деятельность по производству общестроительных работ.

20.07.2010 Администрацией ГО г. Уфа РБ принято постановление N 4003 "О проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для строительства кемпинга с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км слева по ходу километража в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан", в соответствии с которым: решено провести торги по продаже права заключение договора аренды земельного участка площадью 37 596 кв.м. с кадастровым номером 02:55:040607:797; утверждены условия торгов; МУП "Центр недвижимости" поручено организовать и провести торги в соответствии с утвержденными условиями; Управлению по земельным ресурсам Администрации городского округа город Уфа поручено заключить с победителем торгов договор аренды вышеуказанного земельного участка в течение 20 дней со дня их проведения; победителю торгов в течение 20-ти дней с даты проведения торгов предложено заключить договор с Управление по земельным ресурсам Администрации городского округа город Уфа договор аренды вышеуказанного земельного участка, предоставить на рассмотрение в Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа проектную документацию, разработанную и согласованную в установленном порядке.

По результатам проведенных на основании этого постановления торгов по заключению договора аренды указанного земельного участка, победителем признано ООО "Башпромстрой", в связи с чем между этим лицом (арендатор) и Управлением по земельным ресурсам Администрации ГО город Уфа (арендодатель) заключен договор аренды земельного участка от 22 сентября 2011 г. N 25/Т-11, в соответствии с которым арендатору передан в аренду земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 02:55:040607:797, расположенный в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км слева по ходу километража для строительства кемпинга с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе, ориентировочная площадь объекта 7000кв.м. в границах, указанных в кадастровом паспорте (плане) участка, общей площадью 37596кв.м. Срок договора аренды установлен с 22.09.2011 по 22.03.2013.

На основании обращения ООО "Башпромстрой" ГУАиГ Администрации ГО г. Уфа РБ выдан градостроительный план земельного участка N RU 03308000-12-809/Ю от 19.12.2012.

Также Администрацией ООО "Башпромстрой" выдано разрешение на строительство N RU 03308000-943-П от 24.97.2013, которым разрешено строительство административно-бытового корпуса с пристроенной котельной и насосной пожаротушения - первая очередь в составе объекта "Кемпинг с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе в Октябрьском районе городского округа город Уфа", этажность - 2, общая площадь помещений по зданию 1250,24 кв.м., строительный объем - 5712,13 куб.м., кадастровый номер земельного участка 02:55:040607:797.

В связи с поступлением в Инспекцию обращений ФКУ "Управление автомобильной магистрали Самара-Уфа-Челябинск Федерального дорожного агентства" (за которым автодорога М-5 "Урал" на 1474 км закреплена на праве оперативного управления Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 N 928) от 18.03.2014 N ВР-12/1272 и от 13.05.2014 N ВР-12/2191, содержащих просьбу принять неотложные меры по прекращению строительства ООО "Башпромстрой" объекта дорожного сервиса в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км слева по ходу километража и аннулировать разрешение на строительство, а также получением из органов прокуратуры заявления генерального директора ООО "Башприма" о неправомерности выдачи ООО "Башпромстрой" разрешения на строительство объекта - "Административно-бытовой корпус с пристроенной котельной и насосной пожаротушения - 1 очередь в составе объекта "Кемпинг с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе" в Октябрьском районе ГО г. Уфа РБ в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км слева по ходу километража, заинтересованным лицом проведено изучение документов и материалов, представленных по запросу Инспекции Администрацией ГО г. Уфа РБ.

По результатам такого изучения документов, а также предпринятого Инспекцией выезда на место установлены нарушения при предоставлении заявителю земельного участка, выдачи ГПЗУ и разрешения на строительство, а именно: 1) земельный участок с кадастровым номером 02:55:040607:797 по адресу: Оренбургский район ГО г. Уфа РБ, в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1475 км слева по ходу километража, представленный ООО "Башпромстрой" по договору аренды от 22.09.2011 N 25-Г/11, расположен в трех территориальных зонах Т-1, ОД-2 и СП-2, согласно Правилам землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденных Решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22.08.2008 N 7/4 (что противоречит ч.4 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации); 2) в нарушение планировки жилого района "Жилино" в Октябрьском районе ГО г. Уфа, земельный участок расположен за границами красных линий в зоне зеленых насаждений специального назначения; 3) разрешение на строительство выдано, а впоследствии продлевалось при несоответствии проектной документации ГПЗУ (здание АБК и часть помещения СТО, согласно проекту, размещаются за границами земельного участка; здание СТО размещено без учета отраженной в ГПЗУ зоны возможного размещения зданий и сооружений в охранной зоне существующих сетей связи; согласно плану, часть объекта с восточной и южной сторон предусмотрены за границами земельного участка, при этом 1-я очередь объекта оказалась полностью за границами участка; 4) установленная стройгенпланом продолжительность строительства (13 месяцев) не соответствует разрешению на строительство (5 месяцев), что противоречит ч.19 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Указанные обстоятельства отражены в письме Инспекции от 02.06.2014 N 12-06-1170, направленном в том числе в адрес Администрации и ООО "Башпромстрой".

Также Инспекцией со ссылкой на п.1 ч.3 ст.8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в адрес Администрации выдано предписание об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности от 30 мая 2014 N 8-ГСК, которым предписано в срок до 13.06.2014: 1. принять меры по отмене постановления Администрации ГО г. Уфа РБ от 20.07.2011 г. N4003 "О предоставлении земельного участка в аренду под строительство Объекта" (указано, что земельный участок сформирован с нарушением земельного и градостроительного законодательства, и основанием выдачи предписания в этой части является ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации); 2. отменить ГПЗУ RU 03308000-12-809/Ю от 19.12.2012 (указаны основания - Форма ГПЗУ утвержденная приказом Минрегиона РФ от 10.05.2011 N207, ст.44, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации); 3. отменить действие разрешения N 03308000-943 от 24.97.2913 на строительство объекта капитального строительства "Кемпинг с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе 1-я очередь - административно-бытовой корпус с пристроенной котельной и насосной пожаротушения в Октябрьском районе ГО г. Уфа в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км слева по ходу километража (указаны основания - ст.49, п.1, 2 ч.11, ч.13 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Считая указанное предписание незаконным и нарушающим его права в сфере экономической деятельности, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции Инспекцией указано на внесение изменений в оспоренное предписание, в соответствии с которыми: 1. в пункте 1 предписания наименование постановления заменить словами "О проведении торгов по продаже на заключение договор аренды земельного участка для строительства кемпинга с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе" в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км слева по ходу километража в Октябрьском районе ГО г. Уфа РБ.; 2. пункт 2 предписания изложить в новой редакции: "Принять меры по корректировке либо отмене градостроительного плана земельного участка N RU03308000-12-809/Ю от 19.12.2012 после приведения границ земельного участка в соответствие с законодательством (согласно требований ч.4 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части принадлежности одного земельного участка только к одной территориальной зоне)"; 3. пункт 3 изложить в новой редакции: "Отменить действие разрешения N 03308000-943-П от 24.07.2013 г. на строительство объекта капитального строительства "Административно-бытовой корпус с пристроенной котельной и насосной пожаротушения - 1 очередь в составе объекта "Кемпинг с автомойкой и станцией технического обслуживания грузовых автомобилей, магазина, кафе 1-я очередь - административно-бытовой корпус с пристроенной котельной и насосной пожаротушения в Октябрьском районе ГО г. Уфа в придорожной полосе автодороги М-5 "Урал" на 1474 км. слева по ходу километража" до получения: согласия владельца автомобильной дороги в виде технических условий, положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, до приведения в соответствии с проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка". В пункте 3 в графе "основание предписания" добавлена нормативная ссылка на "ч. 1 ст. 22 и ч. 8 ст. 26 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации". В подтверждение внесения этих изменений заинтересованным лицом представлено не подписанное адресованное Администрации письмо без номера и даты (т.2 л.д.151).

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований, указав на наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного предписания.

Вывод суда первой инстанции является обоснованным.

Поскольку надлежащих доказательств внесения Инспекцией в оспоренное предписание изменений в материалы дела не представлено (не подписанное и не содержащее номера и даты письмо Инспекции таким доказательством не является), предметом судебной оценки в рамках настоящего дела является предписание от 30 мая 2014 N 8-ГСК в первоначальной редакции.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

В подтверждение законности и обоснованности оспоренного ненормативного акта заинтересованное лицо ссылается на материалы контрольного мероприятия, результаты которого, отражены в письме от 02.06.2014 N 12-06-1170. При этом, по мнению заинтересованного лица, так как это контрольное мероприятие проведено в отношении органа местного самоуправления, на него не распространяются положения Закона N 294-ФЗ.

Положением об Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 26.02.2013 N 60, установлено, что Инспекция является республиканским органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление на территории Республики Башкортостан переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Одной из основных задач Инспекции является обеспечение сбалансированного и устойчивого развития территорий городов и иных поселений Республики Башкортостан посредством принятия мер, предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, по результатам мероприятий по государственному контролю за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности (п. 2.4 Положения), в целях реализации которой Инспекция выполняет функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за: соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков (п.3.11 Положения). При этом Инспекция имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке от иных республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от их организационно-правовой формы сведения, материалы и документы, необходимые для реализации возложенных на Инспекцию задач; осуществлять проверки в случаях и порядке, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом N 294-ФЗ; по результатам проверки составлять акт по установленной форме, а в случаях обнаружения фактов нарушений обязательных требований выдавать на основании акта проверки предписание об устранении выявленных нарушений. В предписании должны быть указаны вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений (раздел 4 Положения).

В соответствии со ст.8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за: 1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; 2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями этого Кодекса; 3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен ст.77 Закона N 131-ФЗ, в силу ч.ч.2, 2.3-2.6 которой государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований. Контрольные мероприятия производятся в виде плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

В силу ст.1 Закона N 294-ФЗ, этот Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ч.1). При этом, при осуществлении государственного строительного надзора особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами (ч.4).

Порядок выполнения функции государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности был установлен действовавшим в период выдачи оспариваемого предписания Административным регламентом, которым определены сроки и последовательность действий (административных процедур) Инспекции, порядок взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие с физическими или юридическими лицами, органами государственной власти и местного самоуправления при исполнении государственной функции (п.1 Административного регламента). Исполнение государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Республики Башкортостан законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в соответствии в том числе с: Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ; Законом N131-ФЗ; Законом N294-ФЗ (п.2 Административного регламента).

В силу п.п.6.1-6.4, 7.1-7.5, 11 Административного регламента основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, поступление обращений граждан или юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к осуществлению государственной функции. Предметом внеплановой проверки является соблюдение органом местного самоуправления требований законодательства о градостроительной деятельности, выполнение предписаний Госстройнадзора РБ, проведение мероприятий по предотвращению вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда. При наличии указанного основания для организации исполнения государственной функции: определяется дата проведения инспекционной проверки (исходя из фактической занятости непосредственных исполнителей государственной функции, но не позднее десяти рабочих дней от даты наступления юридического факта); издается приказ начальника (заместителя начальника) о проведении инспекционной проверки (в котором должны быть указаны следующие данные: наименование органа государственного контроля; фамилии, имена, отчества, должности уполномоченного должностного лица или должностных лиц Госстройнадзора РБ, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; наименование органа местного самоуправления, а также подведомственных ему организаций, чья деятельность подлежит проверке; цели, задачи, предмет проверки, срок ее проведения; даты начала и окончания проведения проверки; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия; перечень документов, представление которых органом местного самоуправления необходимо для достижения целей и задач проведения проверки). О проведении проверки орган местного самоуправления уведомляется Госстройнадзором РБ не менее чем за три рабочих дня до начала внеплановой проверки посредством направления копии приказа о проверке заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом высшему должностному лицу муниципального образования (главе муниципального образования). Внеплановая выездная проверка органов местного самоуправления Госстройнадзором РБ по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 27.03.2009 N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", может быть проведена после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц в соответствии с порядком, утвержденным Приказом Генпрокуратуры России от 27.03.2009 N93. При этом в день подписания приказа начальника (заместителя начальника) о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица в целях согласования ее проведения Госстройнадзор РБ представляет либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия приказа начальника (заместителя начальника) о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения. В процессе проведения документарной проверки должностными лицами отдела градостроительного контроля в первую очередь рассматриваются документы органа местного самоуправления, имеющиеся в распоряжении Госстройнадзора РБ, акты предыдущих проверок. В случае если эти сведения не позволяют оценить исполнение органом местного самоуправления требований, должностные лица отдела градостроительного контроля направляют в адрес подконтрольного органа мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия приказа Начальника либо его заместителя о проведении документарной проверки. В свою очередь орган местного самоуправления, получивший подобный запрос, должен в течение десяти рабочих дней со дня его получения направить в Госстройнадзор РБ указанные в запросе документы в виде копий, заверенных надлежащим образом (печатью и подписью руководителя, иного должностного лица органа местного самоуправления). В случае выявления при проведении проверки нарушений органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности должностным лицом отдела градостроительного контроля, проводившим проверку составляется акт проверки, являющийся основанием для выдачи органу местного самоуправления предписания об устранении нарушений. В предписании должны содержаться сведения о выявленных нарушениях законодательства о градостроительной деятельности (описание нарушений, ссылка на нормативный правовой акт и его статью (пункт), требования которой нарушены), а также определяться конкретные действия в целях устранения выявленных нарушений и срок их исполнения.

Анализ указанных нормативных положений позволяет прийти к выводу о наличии у Инспекции права на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. При этом, такая деятельность инспекции в рассматриваемой ситуации регламентировалась в том числе положениями Закона N 294-ФЗ, на что прямо указано в Положении об Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 26.02.2013 N 60, а также в Административном регламенте.

Положения ст.77 Закона N 131-ФЗ, устанавливающие общие принципы осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, не исключают необходимости соблюдения в ходе проводимых в отношении таких органов контрольных (надзорных) мероприятий требований Закона N 294-ФЗ.

С учетом этих обстоятельств суд первой инстанции обоснованно отклонил довод заинтересованного лица о неприменимости в рассматриваемой ситуации положений Закона N 294-ФЗ, как основанный на ошибочном толковании закона.

В настоящем случае при проведении Инспекцией контрольного мероприятия установленный Законом N 294-ФЗ и Административным регламентом порядок проведения проверки не соблюден как в части оснований и порядка назначения и согласования проверки, так и в части непосредственного проведения проверочных мероприятий, фиксации их результатов и соблюдения прав проверяемого субъекта.

В соответствии со ст.20 Закона N 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (ч.1). К грубым нарушениям относится нарушение в том числе требований, предусмотренных: пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 этого Федерального закона; частью 1 статьи 14 этого Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля); частью 4 статьи 16 этого Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

Поскольку в настоящем случае проверка проведена Инспекцией без издания соответствующего распоряжения и согласования с органами прокуратуры, а также без составления акта проверки, результаты такой проверки не могут являться доказательствами нарушения Администрацией обязательных нормативных требований, а потому направленное по итогам такой проверки в адрес Администрации предписание следует признать выданным без достаточных оснований.

Также судом первой инстанции правильно отмечена неправомерность формулировки и неисполнимость оспоренного предписания.

В частности, постановление Администрации ГО г. Уфа РБ от 20.07.2011 N 4003 предписывает провести торги по продаже права заключение договора аренды земельного участка площадью 37 596 кв.м. с кадастровым номером 02:55:040607:797. То есть на момент издания этого постановления земельный участок был сформирован и ему присвоен кадастровый номер. Требований в части отмены результатов действий по формированию этого участка предписание не содержит. В этой связи исполнение содержащегося в п.1 оспоренного предписания требования об отмене постановления от 20.07.2011 N 4003 ввиду формирования земельного участка с нарушением положений градостроительного законодательства, не приведет к устранению выявленных несоответствий путем расформирования земельного участка.

ГПЗУ N RU 03308000-12-809/Ю от 19.12.2012 выдан не Администрацией, а ГУАиГ Администрации ГО г. Уфы РБ, являющимся самостоятельным юридическим лицом. В этой связи предъявление в п.2 оспоренного предписания требования к Администрации об отмене этого ГПЗУ является необоснованным. При этом, как правомерно отмечено судом первой инстанции, ни нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, ни Положением о Главном управлении архитектуры и градостроительства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденным решением Совета городского округа город Уфа РБ от 21.11.2012 N 11/22, ни Положением о порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденным решением Совета городского округа г. Уфа РБ N 5/14 от 26.06.2008, ни утвержденным постановлением Администрацией от 29.06.2012 N2947 Административным регламентом по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка, утверждение, регистрация и выдача градостроительных планов земельных участков" не предусмотрено право Администрации отменять ранее выданный градостроительный план земельного участка.

Оценив содержащееся в п.3 предписания требование об отмене Администрацией разрешения на строительство N 03308000-943 от 24.07.2013, суд первой инстанции правильно указал на возможность разрешения этого вопроса исключительно в судебном порядке, поскольку отмена этого разрешения во исполнение предписания органом местного самоуправления в порядке самоконтроля (ч.1 ст.58 Закона N 131-ФЗ) приведет к нарушению прав и законных интересов ООО "Башпромстрой", как застройщика. Позиция суда первой инстанции в этой части согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25 февраля 2010 г. N 15951/09, а потому оснований для ее переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом указанных обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконности оспоренного предписания.

Поскольку таким предписанием нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности ввиду понуждения этим предписанием орган местного самоуправления к отмене документов, наделяющих заявителя правом на осуществление строительства, следует признать подтвержденной совокупность обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований о признании такого предписания недействительным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

В этой связи апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

произвести процессуальную замену заинтересованного лица по делу Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан его правопреемником - Государственным комитетом Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору.

Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 27.01.2015 по делу N А07-16672/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина М.Б. Малышев